Lees ook
Een recent artikel in Nature Food doet een nieuwe duit in het zakje. Volgens dit artikel heeft het GLB grote invloed op het voedselsysteem van de EU (“The European Union’s Common Agricultural Policy strongly influences the European Union’s food system via agricultural subsidies”) en het huidige systeem zou dierlijke eiwitten bevoordelen (“… that current allocation favours animal-based foods, which uses 82% of the European Union’s agricultural subsidies (38% directly and 44% for animal feed)”).

Ook stelt het artikel: “the CAP supports high-emissions livestock farming through various mechanisms, including direct payments, commodity support for livestock products (for example, border tariffs) or explicit support linked to the production or consumption of livestock products (for example, coupled support, subsidies for investments and improvements on farms, EU School Milk Scheme)”. Door deze directe en indirecte steun voor de veeteeltsector zijn de emissies van broeikasgassen en stikstof veel groter dan ze zonder steun zouden zijn geweest, aldus het artikel.

Ontkoppelde steun
Op de analyse van de auteurs is veel af te dingen. Ongeveer 75% van de EU-steun in het kader van het GLB bestaat uit ontkoppelde hectaresteun. Dit betekent dat de boer inkomenssteun per hectare ontvangt die bijna volledig is losgekoppeld van wat de boer met die hectare doet. Het maakt niet uit of hij/zij die hectare bebouwt met gewassen of besluit er koeien te laten grazen. Voor elke hectare die de boer beheert, is er wél de voorwaarde om die hectare in goede staat te houden (maar dat kan ook zonder productie).

Deze ontkoppeling van steun is een van de belangrijkste aanpassingen van het GLB sinds de zogenaamde Fishler Midterm Review van 2003, nu meer dan 20 jaar geleden. De basis voor de ontkoppeling is gelegd bij de zogenaamde Mac Sharry-hervorming van het GLB in 1992, toen voor een aantal akkerbouwgewassen en voor rundvlees de prijssteun werd vervangen door – toen nog – gekoppelde hectarepremies.

Het feit dat de steun ontkoppeld is, haalt de bodem onder de analyse weg in het artikel
De 'ontkoppeling' kwam er in 2003 niet zonder slag of stoot en in eerste instantie hadden lidstaten nog de mogelijkheid om een deel van de steun wél gekoppeld te houden. Anno 2013, het jaar waar in het artikel de berekeningen voor zijn gemaakt, is het overgrote deel van de steun echter ontkoppeld. Dit is ook erkend, bijvoorbeeld door de WTO, en door de OESO in haar monitoring en evaluatie van het EU-landbouwbeleid (volgens een internationaal geaccepteerd Producer Subsidy Equivalent-classificatiesysteem). Er is ook wetenschappelijk onderzoek dat bevestigt dat de directe betalingen van de EU minimaal verstorend zijn.

Het feit dat de steun ontkoppeld is, haalt de bodem onder de analyse weg in het artikel. De suggestie van het artikel is immers dat de €57 miljard aan GLB-steun (2013) de veehouderij bevoordeelt.

Randvoorwaarden
Maar als er geen verband is tussen steun en productie (ontkoppeling) is een dergelijke causaliteit niet vast te stellen. De denkfout van de auteurs is dat ze ervan uitgaan dat de steun die boeren krijgen ook de reden is voor hun productie. In deze redenatie leidt meer steun tot meer productie. Zo’n redenering gaat niet alleen voorbij aan het feit dat de steun ontkoppeld is, maar ook aan andere factoren die van invloed zijn op de productie, zoals ligging van het bedrijf (grond!) en marktvraag. Het GLB ondersteunt boeren op basis van hun grondbeheer en niet op basis van hun productie. Dan kan het nog steeds zo zijn dat er méér geld gaat naar gebieden die worden ingezet ten behoeve van dierlijke productie. Zo kent de EU grote gebieden – de zogenaamde benadeelde gebieden – die enkel geschikt zijn voor (extensieve) beweiding, zoals berghellingen. Dit is echter níét het gevolg van het bevoordelen van dierlijke productie.

De denkfout van de auteurs is dat ze ervan uitgaan dat de steun die boeren krijgen ook de reden is voor hun productie
De ontkoppelde steun (maar deels ook de nog steeds bestaande, zij het beperkte, gekoppelde steun) is onderworpen aan randvoorwaarden (versterkte conditionaliteit), waarbij de eisen van goede landbouwpraktijken leiden tot een positievere milieu-impact dan anders het geval zou zijn. Bovendien wordt ongeveer een derde van de ontkoppelde steun verleend in het kader van de ecoregeling: boeren ontvangen deze alleen als ze milieuvriendelijke landbouwpraktijken op hun bedrijf toepassen die leiden tot lagere milieuemissies.

Plantaardiger onomstreden
De noodzaak om in de EU over te gaan naar een dieet dat veel plantaardiger is dan nu, is onomstreden. Om een dergelijk doel te bereiken is het noodzakelijk om binnen het hele voedselsysteem de juiste instrumenten in te zetten of bestaande aan te passen. Dan betekent dat ook de analyse hoe instrumenten uitpakken juist moet zijn.

Ook voor het GLB geldt dat het zinvol is om na te denken over de vraag hoe het instrumentarium van het GLB kan bijdragen aan een overgang naar meer plantaardige productie en het verminderen van emissies. Misschien zou de steun uit het GLB juist weer gekoppeld moeten worden en dan alleen aan plantaardige productie. Zo’n discussie over het GLB kan overigens niet los worden gezien van het bredere milieubeleid in de EU (bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water) of van beleid dat zich richt op consumptie. De discussie heeft zeker geen baat bij analyses die onjuist zijn en zo ook het zicht op goede oplossingen wegnemen.


Leiden en Wageningen

Het onderzoek in Nature Food werd gedaan door een team van onderzoekers op het gebied van milieu- en klimaatbeleid van de Universiteit van Leiden: Anniek Kortleve, José Mogollón en Paul Behrens, met medewerking van de Britse onderzoeker Helen Harwatt van Chatham House, Royal Institute of International Affairs (London).
Roel Jongeneel en Petra Berkhout zijn verbonden aan Wageningen Economic Research van Wageningen University.

Op Foodlog ontstond eerder deze week al een scherpe discussie over het werk van de Leidse onderzoekers.
Dit artikel afdrukken