Opinie Kan een Gemeenschappelijk Landbouw- en Voedselbeleid de losse eindjes aan elkaar knopen?

Na het integreren van de Europese markt voor kolen en staal, was landbouw een van de volgende sectoren die hoog op de politieke agenda stond voor integratie binnen de Europese Economische Gemeenschap (EEG). In 1962 trad de eerste versie van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) dan ook in werking. Oorspronkelijk hielp de steun vanuit het GLB boeren om hun productie op te schalen en droeg zodoende bij aan de opbouw van een omvangrijke landbouwsector in het naoorlogse Europa. Overproductie kreeg middels het beleid een institutionele basis en al snel ontstonden de beruchte boterbergen en melkplassen. Als reactie is het GLB meerdere malen hervormd, waarbij productiequota werden ingesteld, weer afgeschaft, en de focus bovendien steeds meer kwam te liggen op ecologie en plattelandsontwikkeling in plaats van productieomvang en inkomenssteun. Deze laatste ontwikkeling werd versterkt door de groeiende bevoegdheden van de EEG en latere Europese Unie (EU).

Schaalvergroting en overproductie worden indirect nog steeds gestimuleerd middels het huidige GLB, waarna we onze varkensoverschotten dumpen op de Chinese markt. Dit is geen houdbare strategie

De uitbreiding naar nieuwe beleidsterreinen heeft echter geleid tot een verscheidenheid aan parallelle lijnen van Europees beleid die elkaar soms verrassend kunnen tegenspreken. Schaalvergroting en overproductie worden indirect nog steeds gestimuleerd middels het huidige GLB, waarna we onze varkensoverschotten dumpen op de Chinese markt. Dit is geen houdbare strategie, zeker niet aangezien landen als China, India en Brazilië hard op weg zijn om hun eigen zelfvoorzienende landbouwsector op te bouwen en daardoor niet lang meer zitten te wachten op Nederlands varkensvlees. Bovendien druist dumping in tegen de principes van de EU om ontwikkelingslanden te ondersteunen in het opbouwen van hun eigen industrieën. Een ander voorbeeld zijn de klimaatdoelstellingen, die hebben geleid tot subsidies op biogasproductie en daarmee de groei van monoculturen van energiemaïs en raapzaad in de hand werken. Die monoculturen hebben niet alleen hun weerslag op biodiversiteit, ze hebben ook geleid tot scheve verhoudingen op de grondmarkt, waarbij voedselproducerende boeren moeten concurreren met gesubsidieerde biogasproducenten. Daarnaast heeft de EU tal van regels en standaarden ingesteld om de kwaliteit, gezondheid en milieuaspecten van onze voedselproductie te waarborgen. Voor boeren levert dit vaak nodeloos veel administratie op en brengt het grote kostenposten met zich mee, terwijl buitenlandse boeren door de open grenzen ongestoord hun producten kunnen afzetten. De genoemde voorbeelden maken duidelijk dat een toekomstbestendig beleid begint met een integrale visie op landbouw, voedsel, handel, gezondheid, milieu en energie.

Wie ons voedselsysteem beredeneert vanuit de supermarkt – zoals de gemiddelde consument – krijgt daardoor het idee dat we onze schaapjes aardig op het droge hebben. Wie echter naar de hele keten kijkt, ziet dat andere waarden in de verdrukking komen

Het GLB na 2020
Het idee van een integraal Europees voedselbeleid is niet nieuw. Voor een deel omvat het huidige GLB ook al ‘voedselbeleid’ buiten het terrein van de landbouw, bijvoorbeeld in de vorm van veiligheids- en milieunormen. Volgens critici is de huidige vorm echter niet voldoende en moet voedsel uitdrukkelijker onderdeel worden van het Europese landbouwbeleid. Louise Fresco en Krijn Poppe stelden daarom eind 2016 al een Gemeenschappelijk Landbouw- en Voedselbeleid voor als vervanging voor het GLB. Dit nieuwe ‘GLVB’ zet vooral in op technologische ontwikkeling, bijvoorbeeld op het gebied van genetica, precisielandbouw en het gebruik van biomassa. Daarnaast dient integratie van de voedselketen en gedragsverandering onder de noemer van sociale innovatie te worden gestimuleerd. Deze innovaties zijn noodzakelijk om een systeemomslag te bewerkstelligen die het huidige lineaire model, gericht op groei en een meer-voor-minder mentaliteit, kunnen omvormen tot een circulair model waarin ook andere waarden dan geld centraal komen te staan.

Wat telt binnen het huidige systeem is output, platgeslagen tot kilogrammen, liters en calorieën. We willen graag zoveel mogelijk producten voor een zo laag mogelijke prijs. Wie ons voedselsysteem beredeneert vanuit de supermarkt – zoals de gemiddelde consument – krijgt daardoor het idee dat we onze schaapjes aardig op het droge hebben. Wie echter naar de hele keten kijkt, ziet dat andere waarden in de verdrukking komen. Milieu, voedingswaarde en ‘eerlijke’ prijzen delven vaak het onderspit binnen de huidige organisatie. Hoewel dit systeem ons ongekende welvaart en luxe heeft gebracht, is het op termijn niet houdbaar. Een nieuwe, holistische visie op het voedselsysteem is daarom noodzakelijk. Een dergelijke visie kan starten bij de creatie van maatschappelijke waarden, waaronder ecologie, gezondheid en eerlijke handel. Als eerste stap kan de EU hiervoor voortbouwen op het stroomlijnen van labels en certificaten op Europees niveau, en het afdwingen van meer transparante prijsvorming.

Nu de eerste plannen voor de hervorming van het GLB na 2020 bekend zijn, is het een goed moment om de discussie over een integraal voedselbeleid op te pakken en door te voeren. Naast de inhoud van een dergelijk beleid moet deze discussie echter ook worden gevoerd op het gebied van implementatie. Niet alleen de bevoegdheden van de EU zijn immers uitgebreid in de afgelopen zestig jaar, ook het aantal lidstaten. De verscheidenheid tussen de landen en regio’s die onder het Europese GLB vallen is daarmee onmiskenbaar toegenomen. Het is op zijn minst een uitdaging te noemen om voor alle 27 lidstaten een gemeenschappelijke basis te creëren, die een vitale sector, leefbare plattelandsregio’s en gelijke economische kansen kan waarborgen.

Subsidiariteit
Gezien de grote verscheidenheid binnen de EU lijkt een sterk Europees landbouw- en voedselbeleid paradoxaal genoeg baat te hebben bij differentiatie en flexibiliteit op decentraal niveau. Landbouwpercelen in het voormalige Oostblok zijn door collectivisatie onder socialistische regimes doorgaans bijvoorbeeld veel groter dan in West-Europese landen. Wanneer boeren ondanks deze verschillen een vaste subsidie per hectare ontvangen, worden grootgrondbezitters bevoordeeld ten opzichte van kleinere boeren. Ook grondprijzen en arbeidskosten verschillen te sterk tussen lidstaten om ze in één rigide beleidsvorm te gieten. LNV-Minister Carola Schouten pleitte daarom al eerder om de directe betalingen te vervangen door een doelgerichter systeem dat boeren steunt op basis van hun bijdrage aan klimaat en biodiversiteit. Doordat die bijdrage op Europees niveau effect heeft en niet is gebonden aan regionale kostprijsverschillen, wordt het probleem van concurrentievervalsing uit de weg gegaan.

Decentrale overheden en instanties zijn beter uitgerust om het Europees beleid optimaal af te stemmen op regionale omstandigheden

De uitvoering van een nieuw GLVB moet worden verdeeld tussen de EU als supranationale organisatie en decentrale overheden en instanties. Op centraal, Europees niveau moet de EU een beleidsraamwerk ontwerpen dat gelijke kansen biedt voor boeren in alle lidstaten. Het voorstel van minister Schouten kan een stap in de goede richting zijn. Daarnaast moet het Europees beleid echter ook ruimte laten voor een ‘variabele geometrie’. Dit houdt in dat de EU een aantal fundamentele minimumeisen vaststelt, maar dat lidstaten - en ook ambitieuze regio’s, steden, clusters, etc. - zich kunnen aansluiten bij aanvullende doelstellingen. Deze aanvullende doelstellingen kunnen gericht zijn op het stimuleren van innovaties op terreinen waarvan deelnemers menen voldoende kennis en capaciteit in huis te hebben. Zo kunnen verschillende innovatieve ‘hotspots’ ontstaan binnen Europa, die kennisdeling en samenwerking tussen partijen bemoedigen.

Decentrale overheden en instanties zijn bovendien beter uitgerust om het Europees beleid optimaal af te stemmen op regionale omstandigheden. Daar komt bij dat de korte lijnen tot deze instanties de democratische invulling van landbouw- en voedselbeleid kunnen bevorderen. Dit biedt kansen om innovatieve bedrijven gerichter te ondersteunen. Wetgeving vormt immers vaak een belemmering voor de groei van biologische en circulaire initiatieven. Wanneer beleid op lokaal niveau flexibel kan worden ingevuld, kunnen deze obstakels al deels worden overwonnen. Het uitgangspunt moet zijn: steun degenen die de innovatie naar een nieuwe voedselsysteem (willen) dragen en kijk wat zij nodig hebben om hun activiteiten te ontplooien.

Het probleem van de toekomst ligt niet bij kwantiteit, maar bij klimaatverandering, eindige grondstoffen, gezondheidsrisico’s en sociaaleconomische veranderingen in plattelandsregio’s

Innovatie overtreft zelfvoorzienendheid
De veranderingen die hiervoor zijn geschetst vragen om een omslag van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd denken. Het traditionele aanbodgestuurde denken gericht op voedselzekerheid en zelfvoorzienendheid blijft echter hardnekkig onder Europese leiders. Hoewel de Franse president Emmanuel Macron is gelauwerd om zijn onorthodoxe aanpak, schemert het aanbodgestuurde denken ook in zijn ideeën door. Macrons plan streeft naar een dekkende landbouwproductie binnen de EU, die sterk wordt aangestuurd door beleid en bescherming van de eigen boeren. De vraag is echter of de productie van bepaalde gewassen in naam van zelfvoorzienendheid aan het subsidie-infuus moet worden gelegd. De treffelijkheid van de internationale handel maakt het juist mogelijk dat we voedselproducten kunnen importeren van waar ze het meest efficiënt geproduceerd kunnen worden, en vaak ook met een geringere milieu-impact dan in Europa.

Wanneer we met onze producten niet meer kunnen concurreren op de wereldmarkt, is het wellicht tijd om op zoek te gaan naar nieuwe kansen. Met name voor West-Europa liggen die kansen veel meer op de inzet en export van kennis. We hebben in Europa reeds een efficiënt voedselsysteem weten op te bouwen dat het overgrote deel van de bevolking dagelijks van voldoende voedsel voorziet. De naoorlogse obsessie om de productieomvang alsmaar te vergroten kunnen we daarmee achter ons laten. Het probleem van de toekomst ligt niet bij kwantiteit, maar bij klimaatverandering, eindige grondstoffen, gezondheidsrisico’s en sociaaleconomische veranderingen in plattelandsregio’s. Een nieuw Europees landbouw- en voedselbeleid moet vroeg of laat anticiperen op deze ontwikkelingen. In de discussie rondom voedselzekerheid dienen twee vragen constant als leidraad te worden gebruikt: hoe ziet onze ideale toekomst eruit, en wie gaat de stappen nemen om dit ideaal te verwezenlijken?

Alle bijdragen van de studenten in deze serie zijn te vinden onder de tag 'radboud honourslab'.