Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie (EU) is voor velen een dankbaar onderwerp om hun ongenoegen over te uiten, al was het maar omdat er zoveel geld in omgaat (zo’n 30% van de EU-begroting). Om dezelfde reden worden aan het GLB vaak veel effecten toegeschreven, die bij nadere analyse niet terecht zijn. Zo zou het GLB de schaalvergroting in de primaire landbouw hebben aangejaagd, terwijl tot 1992 met de prijsondersteuning het GLB juist een vertragend effect hierop had. Veel kleinere bedrijven konden langer in bedrijf blijven dan zonder het GLB het geval zou zijn geweest.
Een recent artikel in Nature Food doet een nieuwe duit in het zakje. Volgens dit artikel heeft het GLB grote invloed op het voedselsysteem van de EU (“The European Union’s Common Agricultural Policy strongly influences the European Union’s food system via agricultural subsidies”) en het huidige systeem zou dierlijke eiwitten bevoordelen (“… that current allocation favours animal-based foods, which uses 82% of the European Union’s agricultural subsidies (38% directly and 44% for animal feed)”).
Ook stelt het artikel: “the CAP supports high-emissions livestock farming through various mechanisms, including direct payments, commodity support for livestock products (for example, border tariffs) or explicit support linked to the production or consumption of livestock products (for example, coupled support, subsidies for investments and improvements on farms, EU School Milk Scheme)”. Door deze directe en indirecte steun voor de veeteeltsector zijn de emissies van broeikasgassen en stikstof veel groter dan ze zonder steun zouden zijn geweest, aldus het artikel.
Ontkoppelde steun
Op de analyse van de auteurs is veel af te dingen. Ongeveer 75% van de EU-steun in het kader van het GLB bestaat uit ontkoppelde hectaresteun. Dit betekent dat de boer inkomenssteun per hectare ontvangt die bijna volledig is losgekoppeld van wat de boer met die hectare doet. Het maakt niet uit of hij/zij die hectare bebouwt met gewassen of besluit er koeien te laten grazen. Voor elke hectare die de boer beheert, is er wél de voorwaarde om die hectare in goede staat te houden (maar dat kan ook zonder productie).
Deze ontkoppeling van steun is een van de belangrijkste aanpassingen van het GLB sinds de zogenaamde Fishler Midterm Review van 2003, nu meer dan 20 jaar geleden. De basis voor de ontkoppeling is gelegd bij de zogenaamde Mac Sharry-hervorming van het GLB in 1992, toen voor een aantal akkerbouwgewassen en voor rundvlees de prijssteun werd vervangen door – toen nog – gekoppelde hectarepremies.
Het feit dat de steun ontkoppeld is, haalt de bodem onder de analyse weg in het artikel. De suggestie van het artikel is immers dat de €57 miljard aan GLB-steun (2013) de veehouderij bevoordeelt.
Randvoorwaarden
Maar als er geen verband is tussen steun en productie (ontkoppeling) is een dergelijke causaliteit niet vast te stellen. De denkfout van de auteurs is dat ze ervan uitgaan dat de steun die boeren krijgen ook de reden is voor hun productie. In deze redenatie leidt meer steun tot meer productie. Zo’n redenering gaat niet alleen voorbij aan het feit dat de steun ontkoppeld is, maar ook aan andere factoren die van invloed zijn op de productie, zoals ligging van het bedrijf (grond!) en marktvraag. Het GLB ondersteunt boeren op basis van hun grondbeheer en niet op basis van hun productie. Dan kan het nog steeds zo zijn dat er méér geld gaat naar gebieden die worden ingezet ten behoeve van dierlijke productie. Zo kent de EU grote gebieden – de zogenaamde benadeelde gebieden – die enkel geschikt zijn voor (extensieve) beweiding, zoals berghellingen. Dit is echter níét het gevolg van het bevoordelen van dierlijke productie.
Plantaardiger onomstreden
De noodzaak om in de EU over te gaan naar een dieet dat veel plantaardiger is dan nu, is onomstreden. Om een dergelijk doel te bereiken is het noodzakelijk om binnen het hele voedselsysteem de juiste instrumenten in te zetten of bestaande aan te passen. Dan betekent dat ook de analyse hoe instrumenten uitpakken juist moet zijn.
Ook voor het GLB geldt dat het zinvol is om na te denken over de vraag hoe het instrumentarium van het GLB kan bijdragen aan een overgang naar meer plantaardige productie en het verminderen van emissies. Misschien zou de steun uit het GLB juist weer gekoppeld moeten worden en dan alleen aan plantaardige productie. Zo’n discussie over het GLB kan overigens niet los worden gezien van het bredere milieubeleid in de EU (bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water) of van beleid dat zich richt op consumptie. De discussie heeft zeker geen baat bij analyses die onjuist zijn en zo ook het zicht op goede oplossingen wegnemen.
Dit artikel afdrukken
Ook stelt het artikel: “the CAP supports high-emissions livestock farming through various mechanisms, including direct payments, commodity support for livestock products (for example, border tariffs) or explicit support linked to the production or consumption of livestock products (for example, coupled support, subsidies for investments and improvements on farms, EU School Milk Scheme)”. Door deze directe en indirecte steun voor de veeteeltsector zijn de emissies van broeikasgassen en stikstof veel groter dan ze zonder steun zouden zijn geweest, aldus het artikel.
Ontkoppelde steun
Op de analyse van de auteurs is veel af te dingen. Ongeveer 75% van de EU-steun in het kader van het GLB bestaat uit ontkoppelde hectaresteun. Dit betekent dat de boer inkomenssteun per hectare ontvangt die bijna volledig is losgekoppeld van wat de boer met die hectare doet. Het maakt niet uit of hij/zij die hectare bebouwt met gewassen of besluit er koeien te laten grazen. Voor elke hectare die de boer beheert, is er wél de voorwaarde om die hectare in goede staat te houden (maar dat kan ook zonder productie).
Deze ontkoppeling van steun is een van de belangrijkste aanpassingen van het GLB sinds de zogenaamde Fishler Midterm Review van 2003, nu meer dan 20 jaar geleden. De basis voor de ontkoppeling is gelegd bij de zogenaamde Mac Sharry-hervorming van het GLB in 1992, toen voor een aantal akkerbouwgewassen en voor rundvlees de prijssteun werd vervangen door – toen nog – gekoppelde hectarepremies.
Het feit dat de steun ontkoppeld is, haalt de bodem onder de analyse weg in het artikelDe 'ontkoppeling' kwam er in 2003 niet zonder slag of stoot en in eerste instantie hadden lidstaten nog de mogelijkheid om een deel van de steun wél gekoppeld te houden. Anno 2013, het jaar waar in het artikel de berekeningen voor zijn gemaakt, is het overgrote deel van de steun echter ontkoppeld. Dit is ook erkend, bijvoorbeeld door de WTO, en door de OESO in haar monitoring en evaluatie van het EU-landbouwbeleid (volgens een internationaal geaccepteerd Producer Subsidy Equivalent-classificatiesysteem). Er is ook wetenschappelijk onderzoek dat bevestigt dat de directe betalingen van de EU minimaal verstorend zijn.
Het feit dat de steun ontkoppeld is, haalt de bodem onder de analyse weg in het artikel. De suggestie van het artikel is immers dat de €57 miljard aan GLB-steun (2013) de veehouderij bevoordeelt.
Randvoorwaarden
Maar als er geen verband is tussen steun en productie (ontkoppeling) is een dergelijke causaliteit niet vast te stellen. De denkfout van de auteurs is dat ze ervan uitgaan dat de steun die boeren krijgen ook de reden is voor hun productie. In deze redenatie leidt meer steun tot meer productie. Zo’n redenering gaat niet alleen voorbij aan het feit dat de steun ontkoppeld is, maar ook aan andere factoren die van invloed zijn op de productie, zoals ligging van het bedrijf (grond!) en marktvraag. Het GLB ondersteunt boeren op basis van hun grondbeheer en niet op basis van hun productie. Dan kan het nog steeds zo zijn dat er méér geld gaat naar gebieden die worden ingezet ten behoeve van dierlijke productie. Zo kent de EU grote gebieden – de zogenaamde benadeelde gebieden – die enkel geschikt zijn voor (extensieve) beweiding, zoals berghellingen. Dit is echter níét het gevolg van het bevoordelen van dierlijke productie.
De denkfout van de auteurs is dat ze ervan uitgaan dat de steun die boeren krijgen ook de reden is voor hun productieDe ontkoppelde steun (maar deels ook de nog steeds bestaande, zij het beperkte, gekoppelde steun) is onderworpen aan randvoorwaarden (versterkte conditionaliteit), waarbij de eisen van goede landbouwpraktijken leiden tot een positievere milieu-impact dan anders het geval zou zijn. Bovendien wordt ongeveer een derde van de ontkoppelde steun verleend in het kader van de ecoregeling: boeren ontvangen deze alleen als ze milieuvriendelijke landbouwpraktijken op hun bedrijf toepassen die leiden tot lagere milieuemissies.
Plantaardiger onomstreden
De noodzaak om in de EU over te gaan naar een dieet dat veel plantaardiger is dan nu, is onomstreden. Om een dergelijk doel te bereiken is het noodzakelijk om binnen het hele voedselsysteem de juiste instrumenten in te zetten of bestaande aan te passen. Dan betekent dat ook de analyse hoe instrumenten uitpakken juist moet zijn.
Ook voor het GLB geldt dat het zinvol is om na te denken over de vraag hoe het instrumentarium van het GLB kan bijdragen aan een overgang naar meer plantaardige productie en het verminderen van emissies. Misschien zou de steun uit het GLB juist weer gekoppeld moeten worden en dan alleen aan plantaardige productie. Zo’n discussie over het GLB kan overigens niet los worden gezien van het bredere milieubeleid in de EU (bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water) of van beleid dat zich richt op consumptie. De discussie heeft zeker geen baat bij analyses die onjuist zijn en zo ook het zicht op goede oplossingen wegnemen.
Leiden en Wageningen
Het onderzoek in Nature Food werd gedaan door een team van onderzoekers op het gebied van milieu- en klimaatbeleid van de Universiteit van Leiden: Anniek Kortleve, José Mogollón en Paul Behrens, met medewerking van de Britse onderzoeker Helen Harwatt van Chatham House, Royal Institute of International Affairs (London).
Roel Jongeneel en Petra Berkhout zijn verbonden aan Wageningen Economic Research van Wageningen University.
Op Foodlog ontstond eerder deze week al een scherpe discussie over het werk van de Leidse onderzoekers.
Het onderzoek in Nature Food werd gedaan door een team van onderzoekers op het gebied van milieu- en klimaatbeleid van de Universiteit van Leiden: Anniek Kortleve, José Mogollón en Paul Behrens, met medewerking van de Britse onderzoeker Helen Harwatt van Chatham House, Royal Institute of International Affairs (London).
Roel Jongeneel en Petra Berkhout zijn verbonden aan Wageningen Economic Research van Wageningen University.
Op Foodlog ontstond eerder deze week al een scherpe discussie over het werk van de Leidse onderzoekers.
Nog 3
Je hebt 0 van de 3 kado-artikelen gelezen.
Op 4 juni krijg je nieuwe kado-artikelen.
Op 4 juni krijg je nieuwe kado-artikelen.
Als betalend lid lees je zoveel artikelen als je wilt, én je steunt Foodlog
Lees ook
Een groot deel van de steun is hectaresteun. Dus is niet gericht op het bevorderen van het een of het ander. Technisch gesproken correct
Je kan er ook anders naar kijken. Nu gaat een fors deel van de steun naar dierlijke productie. Direct via veehouders, indirect via veevoer producerende akkerbouwers. Dat is voor veel mensen al verhelderend, want men is zich niet bewust hoeveel akkerbouw ten dienste van veehouderij staat.
Geld kan je maar één keer uitgeven. Wanneer je veel uitgeeft aan hectares bestemd voor dierlijke productie gaat er veel van de pot naar dierlijke productie. Voor iemand die dat liever wil beperken is dat een reden om het ter sprake te brengen om te kijken in hoeverre je die vorm van ondersteuning in stand wil houden. Naast de inmiddels gemaakte verschuiving van ongelabelde hectaresteun naar deels gelabeld met bijvoorbeeld ecosysteemdiensten, kan je ook gelabelde hectares met plantaardig eiwit of anderszins gewenst product maken.
Ruud, wat Roel en Petra hier aan de orde stellen is het verschil tussen associatie en causatie: het landbouwbeleid is niet de oorzaak van het feit dat boeren voer produceren.
De oorzaak daarvan is de markt. En als je overheidsgestuurd de productie aan de basis van het voedselsysteem drastisch zou veranderen, moet je constateren dat er een nogal forse overproductie ontstaat in plantaardige grondstoffen, terwijl winkeliers van elders zuivel, eieren en vlees zullen proberen in te kopen (als hen dat tenminste lukt binnen de beperkingen van de commerciële economie, want de prijzen daarvan zullen nog een stuk hoger komen te liggen dan nu al het geval is). En dat ga je weer alleen tegen door importverboden.
Met andere woorden: je moet je realiseren dat het pleidooi van Leiden sterk op een gestuurde economie en vraag berust. Dat is het beleidsframe achter de analyse die onbesproken blijft. Nu is het ook zo dat Petra Berkhout en Roel zich als liberale economen identificeren. Feit is echter dat we in een liberale economie leven. Die context veranderen is een politieke keuze waarover de discussie nu in de afgeleiden plaatsvindt. Met andere woorden: de frames bestoken elkaar met feiten vanuit elkaars frames zonder die expliciet te maken.
En dat laatste kan leiden tot malle conclusies en consequenties.
Graag haak ik aan aan bij deze zin: De EU kent grote gebieden – de zogenaamde benadeelde gebieden – die enkel geschikt zijn voor (extensieve) beweiding, zoals berghellingen. Dit is echter níét het gevolg van het bevoordelen van dierlijke productie. Het zou nogal dwaas zijn daar tarwe op te eisen. Toch doen de Leidenaren dat bij implicatie, terwijl daar juist zuivel en wat dier- en milieuvriendelijk vlees vandaan kan komen. In een geleide economie met generiek plant=goed & dier=fout-beleid is dat fout, terwijl het agronomisch absurd is dat te willen verbieden.
#1 je kan ook zeggen dat alle steun ten goede komt van de Europese consument, die daarvoor een iets bewoonbaarder platteland en veilig eten voor terugkrijgt, waar niet alle directe kosten in verrekend zijn. Wat deze in zijn of haar mond stopt, moet ie zelf weten. (maar aan de vrije keuze van welk voedsel je eet, daar wil de EU een stok voor steken)
Willem, dit zijn vnl. in Nederland werkzame onderzoekers en een Britse die uit de EU is. Niet de EU.
Ik denk dat vooral Ruud Hendriks #1 het juiste antwoord geeft. Het gros van de hectares wordt ingezet om feed te maken. Als de hectare toeslag er is, dan kan toch wel stellen dat een groot gedeelte (indirect) voor dierhouderij is. Diervoer wordt immers goedkoper door de hectare toeslag. En Willem #3 heeft natuurlijk ook gelijk, eten is door dit systeem iets goedkoper. Al moeten we ook eerlijk zijn: die subsidies zijn eerst ergens vandaan te gekomen ....