Lees ook
In het debat over stikstof en mest vragen allerlei partijen om doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften. Zowel boeren als de stikstofprofessoren Erisman en De Vries hameren erop. Groot voordeel: boeren kunnen zelf bepalen hoe ze de doelen halen. Dat appelleert aan hun vakmanschap, ondernemerschap en innovatiekracht. Bovendien kunnen ze kosten besparen.

Mooi toch?

Zeker, maar er is een forse beperking: wat te doen als de score van een bedrijf op het milieu- of natuurdoel niet goed meet- en controleerbaar is? Een kleine groep boeren zal altijd de trukendoos opentrekken om daarmee hun scores op papier mooier te maken. Dat komt vroeg of laat aan het licht en dan is er weer een affaire geboren. De goeden leiden dan voor de zoveelste keer onder de kwaden.

Doelvoorschriften mogen dus geen dogma worden. Vergelijk het met de verkeersregels. In theorie zou iedere automobilist moeten worden beoordeeld op zijn scores op de criteria “veilig rijden” en “schoon rijden”. Maar dat is onmogelijk. Daarom zijn diverse middelvoorschriften ingevoerd die het rijden veiliger en/of schoner maken: voorrangsregels, maximumsnelheden, verplicht rijbewijs, APK met roetmetingen, veiligheidsgordels en een ademtest. Dat alles is niet nodig voor de ideale, maar wel voor de gemiddelde en zeker voor de onoplettende of egocentrische automobilist. Het verkeer als geheel wordt er een stuk veiliger en schoner door. En daardoor kan autorijden nog steeds leuk voor velen zijn.

Erg betrouwbaar is dat allemaal niet. Geen accountant zal er dan ook voor tekenen
Berekende bedrijfsspecifieke emissies
Een doelvoorschrift waarvoor in de veehouderij vaak wordt gepleit is “bedrijfsspecifieke afrekenbaarheid”. Die wordt dan berekend met de kringloopwijzer en een hele batterij kritische prestatie-indicatoren (KPI’s). Eén daarvan is het “stikstofbodemoverschot”: het saldo van aan- en afvoer van stikstof per hectare. Dat overschot is grotendeels gebaseerd op de aankoop van kunstmest en veevoer en op de afvoer van melk en vee. Die posten zijn vandaag de dag goed meet- en controleerbaar, zodat je er een eind mee kunt komen. In de jaren 1998 tot 2006 waren ze de basis van het Mineralenaangiftesysteem Minas, dat boeren met een groot overschot een heffing liet betalen.

Dat heeft in de melkveehouderij goed gewerkt. Vandaag zijn die posten dankzij de digitalisering nog beter controleerbaar. Ook de aan- en afgevoerde dierlijke mest wordt steeds beter in kaart gebracht.

Maar het stikstofbodemoverschot wordt tevens gebaseerd op de gewasopbrengst van eigen land. Dat wordt ingewikkeld, wellicht ook voor de lezer.

Gewasopbrengst wordt niet gemeten, maar geschat en berekend aan de hand van de voederbehoefte van weidende melkkoeien en de voorraden kuilgras en snijmais op het bedrijf. Preciezer:
- de voederbehoefte van de melkkoeien en het jongvee wordt modelmatig berekend;
- het aantal dagen weidegang wordt niet objectief geregistreerd maar door de melkveehouder genoteerd. Bovendien richten veel veehouders zich op het minimale aantal weidedagen om wel weidepremie te ontvangen maar niet te veel mest te produceren;
- de hoeveelheden geoogst ruwvoer worden niet gewogen maar berekend op basis van geschatte volumes van voorraden en aangenomen dichtheden van het voer.

Bent u er nog? Erg betrouwbaar is dat allemaal niet. Geen accountant zal er dan ook voor tekenen.

Daarom is het maar beter om de gewasopbrengst buiten beschouwing te laten. Doe je dat, dan kom je uit op een verbeterde versie van de eind jaren 80 ontwikkelde mineralenboekhouding, zeg maar Minas 2.01. De Commissie-Remkes noemde het de “afrekenbare stoffenbalans”. Het aardige is dat je die louter uit de boekhouding kunt afleiden, zonder fysieke metingen.

Voor je het weet krijg je daarover ruzies, inclusief burenruzies, en jarenlange rechtszaken
Gemeten emissies2
Ander voorbeeld van een doelvoorschrift: de emissie van ammoniak uit de stal.3 Die wordt met behulp van sensoren steeds beter meetbaar. Prima, maar de benodigde apparatuur is duur en moeilijk te beschermen tegen gesjoemel (denk aan de slechte ervaringen met luchtwassers). Bovendien kunnen hiermee de emissies die buiten de stal plaatsvinden niet worden gemeten. En die kunnen oplopen tot meer dan de helft van de bedrijfsemissies….

Nitraat in grond- en oppervlaktewater dan? Dat is op zich goed meetbaar en controleerbaar. Maar die gehaltes zijn sterk afhankelijk van het weer, het moment van monstername, de teelt in eerdere jaren (onder andere relevant als melkveehouder en akkerbouwer het grondgebruik afwisselen) en niet te vergeten de impact van omliggende bedrijven. Voor je het weet krijg je daarover ruzies, inclusief burenruzies, en jarenlange rechtszaken.

Middelvoorschriften: omvang veestapel en grondgebondenheid
Dan nog twee middelvoorschriften die in theorie niet nodig zijn, maar pragmatisch gezien goed verdedigbaar. Krimp van de veestapel is geen doel op zich, maar kan bij een slimme invulling flink bijdragen aan meerdere doelen tegelijk: minder ammoniak, minder fijnstof en bij een slimme invulling ook minder risico’s op besmettelijke dierziekten. Bovendien, mooi meegenomen: de mestafzetkosten dalen en daarmee de fraudedruk.

Ook grondgebondenheid is geen doel op zich, maar kan met een slimme invulling eveneens meerdere doelen dienen. Grondgebondenheid is allereerst nodig voor meer weidegang, wat gegarandeerd zorgt voor minder ammoniakemissie. Daarnaast zorgt het voor minder nitraat in grond- en oppervlaktewater, voor minder (lange afstand) transporten van voer en mest, en daarmee voor minder CO2-emissie.

Biodiversiteit
Voor biodiversiteit is het verhaal ingewikkelder. Daarbij wordt vooral op milieuprestaties (KPI’s) gestuurd en verrassend genoeg juist weinig op natuurdoelen! Nu zijn plant- en diersoorten (doelen) op zichzelf goed te monitoren, maar hun aanwezigheid is mede afhankelijk van factoren waarop de agrariër geen invloed heeft, zoals predatie en omstandigheden buiten het bedrijf. Het is niet eerlijk de boer daar op af te rekenen.
Daarom zijn enkele “drukfactoren” benoemd die de agrariër wel in de hand heeft, zoals het percentage blijvend grasland. Dat is geen slechte indicator, maar andere, bijvoorbeeld het percentage eiwit van eigen land, zijn minder betrouwbaar, zoals hiervoor beschreven. Bovendien is de voorspellende waarde van deze indicatoren voor de biodiversiteit uiterst beperkt.

Monitor flora en fauna op het boerenland en daaromheen door systematisch te registreren en te tellen welke soorten daar in welke aantallen voorkomen
Daarom is een extra check nodig op de doelscore waar het allemaal om draait: meer en in ieder geval niet minder natuur. Monitor dus flora en fauna op het boerenland en daaromheen door systematisch te registreren en te tellen welke soorten daar in welke aantallen voorkomen. Bijkomend voordeel: voor de agrariër is het motiverender om controleerbaar te kunnen zien welke resultaten zijn inspanningen hebben opgeleverd. Zo kom je ook bij biodiversiteit uit op een mix van doel- en middelvoorschriften, of liever -indicatoren.4 Maar dat kan dus niet louter boekhoudkundig met een model achter de laptop van een ambtenaar of onderzoeker. Er moeten weer mensen – zo nodig ook drones - het veld in.

Conclusie
Onze conclusie mag duidelijk zijn. Doelvoorschriften verdienen in principe de voorkeur, maar alleen als ze meetbaar, controleerbaar en handhaafbaar zijn. Zo niet, dan liever slimme middelvoorschriften die gegarandeerd bijdragen aan de realisering van het doel en beter meet- en controleerbaar zijn. Een pragmatische aanpak dus. Kort gezegd: doelvoorschriften waar mogelijk, middelvoorschriften waar nodig.

Noten:
1. In Minas 2.0 kun je ook de grootste bron van CO2-emissies meenemen: het energiegebruik bij de productie en het transport van krachtvoer en kunstmest. Als je dan ook de aankoop van diesel en elektriciteit meeneemt, kun je de klimaatscore van het bedrijf grotendeels vaststellen. Met waar van toepassing correcties voor zelf opgewekte energie (met zon, wind en biogas).
2. Voor de boer zijn emissies een doelvoorschrift, voor de samenleving een middel. Want bij nitraat zijn de doelen “gezond grondwater” en “schoon oppervlaktewater” en bij ammoniak “de kwaliteit van natuurgebieden” en “gezonde lucht”.
3. Uiteraard is niet de emissie zelf het doelvoorschrift, maar een acceptabel niveau van die emissie. De nieuwste
sensoren kunnen overigens ook methaan meten.
4. “Natuurindicator” is een betere term dan “biodiversiteitsvoorschrift” of “natuurvoorschrift”, want die laatste termen suggereren dat de boer de flora en fauna helemaal in hand zou (moeten) hebben. Dat zou zelfs kunnen ontaarden in een soort tuinbouw, maar die zou het spontane karakter van de natuur geweld aandoen. Maatregelen waarvan flora en fauna kunnen profiteren kun je voorschrijven, de resultaten niet.

Wouter van der Weijden is bioloog en directeur van de Stichting Centrum voor Landbouw en Milieu
Frits van der Schans is landbouwkundige en senior-adviseur bij CLM Onderzoek en Advies.
Dit artikel afdrukken