Wat moet er in het regeerakkoord komen over ontwikkelingssamenwerking? Ruerd Ruben, emeritus hoogleraar impactanalyse (WUR), geeft een voorzet. Hij bepleit een ‘betrouwbare, betrokken en betere bestuurscultuur’ en levert drie ankerpunten als openingsbod.
In het interbellum tussen een vorig en volgend kabinet is er altijd extra ruimte om na te denken over nieuw beleid, maar met Herman Tjeenk Willink als informateur ligt het voor de hand ons voor het beleidsterrein van de ontwikkelingssamenwerking eerst eens af te vragen hoe we de uitvoering kunnen verbeteren.
Het gaat om het garanderen van betrouwbaarheid, verandering van de bestuurscultuur, verbetering van de kwaliteit en vergroting van de transparantie over de uitvoering. Want ook al is ontwikkelingssamenwerking buiten schot gebleven in het politieke debat over de invulling van de publieke functie, er is alle reden eens goed te kijken naar de manier waarop ze poogt bij te dragen aan de oplossing van prangende vragen over armoede, ondervoeding, verschulding, klimaatverandering, conflict en ongelijkheid.
Als eerste voorzet voor deze discussie wil ik drie ankerpunten benoemen voor een betrouwbare, betrokken en betere bestuurscultuur voor het Nederlands ontwikkelingsbeleid, gebaseerd op een open discussie over de doelen en instrumenten van beleid, ruime aandacht voor (toezicht op) de uitvoering en uitvoeringsorganisatie die in nauw contact staan met het werkveld.
Zo’n ‘deltaplan voor ontwikkelingssamenwerking’ kan de basis vormen voor een nieuw politiek en bestuurlijk engagement in de internationale positionering van Nederland.
Eén: normering
Nederland is in de internationale samenwerking ver achterop geraakt als betrouwbare partner. Het huidige ontwikkelingsbudget is nog lager dan de begroting van de stad Amsterdam – en dat terwijl er een grote inhaalslag nodig is door oplopende armoede en ondervoeding, de schade van de coronapandemie, de dreiging van nieuwe zoönosen, droogte en overstromingen ten gevolge van klimaatverandering en mensen op de vlucht voor oorlog en geweld.
De inzet voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking moet daarom genormeerd worden en er is alle reden om direct terug te keren naar de VN-norm van 0,7 procent van het bnp. Dat zou verankerd moeten worden in wetgeving, om zo te voorkomen dat het beleidsterrein speelbal wordt van de politiek.
Eigenlijk is dit het enige punt voor in het regeerakkoord. Het is nodig om dit principe ook te verankeren in wetgeving of – nog beter – in de grondwet, zodat het afdwingbaar wordt. Dat is een garantie voor de betrouwbaarheid dat Nederland als donor onze internationale verplichtingen voor de duurzame doelen en het Akkoord van Parijs wil nakomen.
De sturing van beleid wordt vooral bepaald door de kanaalkeuze: de verdeling van middelen over multilaterale organisaties (de Wereldbank, het Europees Ontwikkelingsfonds, VN-organisaties en brede initiatieven zoals Covax, Gavi, GAFSP en het Global Partnership for Education) en bilaterale programma’s (afspraken met specifieke landen en regio’s en centrale fondsen op specifieke thema’s, zoals landbouw, water, gender of private sector).
Daarnaast wordt een belangrijk deel van de Nederlandse hulp uitgevoerd door maatschappelijke en private organisaties met een breed netwerk in het Zuiden.
Er zijn vele mogelijkheden om de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid te verbeteren. Uit evaluaties blijkt dat multilaterale organisaties – vrijwel zonder uitzondering – betere kwaliteit leveren en over een groot arsenaal aan deskundige medewerkers beschikken.
De bilaterale Nederlandse hulp zouden we vrijwel volledig kunnen delegeren naar de ambassades (die ontvangen nu niet meer dan een tiende van het budget) en de maatschappelijke partners. Er blijven dan minder centraal gedirigeerde programma’s over en de administratieve staf van Buitenlandse Zaken kan flink worden verkleind. De al lang gewenste professionele organisatie NL Aid komt dan in zicht.
Het is ook nodig dat ontwikkelingssamenwerking zich inzet op andere interventiemechanismen, zoals de mogelijkheden van wetgeving (zoals verplichtingen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen of beperkingen op winstoverboekingen) en het versterken van niet-financiële relaties (Noord-Zuid-netwerken, kennisuitwisseling).
Het is de hoogste tijd dat er stappen worden gezet in de richting van een scherpere kanaalkeuze in de delta van ontwikkelingssamenwerking, om te voorkomen dat het budget opdroogt en om ruimte te scheppen voor meer creativiteit bij de aanpak van grote en urgente internationale vraagstukken.
Drie: kwaliteit van de uitvoering
Dit is bij uitstek een beleidsterrein waar de samenleving vraagt om vertrouwen in kwaliteit en effectiviteit. Dankzij grondig internationaal onderzoek is er veel kennis over wat wel en niet werkt. Er is steeds meer kritiek op de uitvoering van ontwikkelingsbeleid in de vorm van management en de roep om professionele vakkennis en zicht op de uitvoerbaarheid neemt toe.
Het is alleen zeer de vraag of de uitvoering daar beter van wordt. Na de focus op concentratie ontstaat er nu behoefte aan grotere coherentie: hoe kan een samenhangende inzet van verschillende programma’s worden bereikt? Dan blijkt al snel dat coördinatie aan de aanbodzijde van ontwikkelingssamenwerking geen garanties biedt voor een goede afstemming op de lokale vraag.
Effectieve inzet vraagt juist om ruimte voor het nemen van beslissingen daar waar de beste informatie over noodzaak en behoefte aanwezig is – en dat is veelal op de posten en bij de partners. Er is dus méér te winnen met decentralisatie en delegatie dan met concentratie en centralisering.
Voor ontwikkelingssamenwerking betekent het dat er specialisten worden aangenomen met grondige ervaring met uitvoering en goed inzicht in de lokale omstandigheden van de landen en regio’s waar wordt gewerkt. De uitvoering zou dan minder gericht zijn op het registreren van simpele parameters, transparant zijn over gemaakte fouten en vooral resultaatgericht werken om de regie te nemen bij het combineren van verschillende kanalen in specifieke lokale situaties.
Ten slotte: ik realiseer me dat veel van deze ideeën over de praktische inrichting van de ontwikkelingssamenwerking niet bij iedereen in goede aarde vallen, maar hopelijk wordt er toch weer nagedacht over de kern van de beroepspraktijk (het ‘hoe’ en ‘waarom’). Ik heb groot vertrouwen in de vele gemotiveerde jonge mensen die ik de afgelopen jaren in de collegebanken heb mogen ontmoeten en hoop daarnaast op een spoedige heropening van de BuZa-vakbibliotheek.
Prof. dr. Ruerd Ruben is emeritus hoogleraar en coördinator van de onderzoeksprogramma’s over voedselveiligheid, waardeketens en impactanalyse aan Wageningen Economic Research. Eerder was hij directeur van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie.
Dit artikel verscheen eerder op ViceVersa, Journalistiek over mondiale samenwerking
Dit artikel afdrukken
Het gaat om het garanderen van betrouwbaarheid, verandering van de bestuurscultuur, verbetering van de kwaliteit en vergroting van de transparantie over de uitvoering. Want ook al is ontwikkelingssamenwerking buiten schot gebleven in het politieke debat over de invulling van de publieke functie, er is alle reden eens goed te kijken naar de manier waarop ze poogt bij te dragen aan de oplossing van prangende vragen over armoede, ondervoeding, verschulding, klimaatverandering, conflict en ongelijkheid.
Als eerste voorzet voor deze discussie wil ik drie ankerpunten benoemen voor een betrouwbare, betrokken en betere bestuurscultuur voor het Nederlands ontwikkelingsbeleid, gebaseerd op een open discussie over de doelen en instrumenten van beleid, ruime aandacht voor (toezicht op) de uitvoering en uitvoeringsorganisatie die in nauw contact staan met het werkveld.
Zo’n ‘deltaplan voor ontwikkelingssamenwerking’ kan de basis vormen voor een nieuw politiek en bestuurlijk engagement in de internationale positionering van Nederland.
Eén: normering
Nederland is in de internationale samenwerking ver achterop geraakt als betrouwbare partner. Het huidige ontwikkelingsbudget is nog lager dan de begroting van de stad Amsterdam – en dat terwijl er een grote inhaalslag nodig is door oplopende armoede en ondervoeding, de schade van de coronapandemie, de dreiging van nieuwe zoönosen, droogte en overstromingen ten gevolge van klimaatverandering en mensen op de vlucht voor oorlog en geweld.
De inzet voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking moet daarom genormeerd worden en er is alle reden om direct terug te keren naar de VN-norm van 0,7 procent van het bnp. Dat zou verankerd moeten worden in wetgeving, om zo te voorkomen dat het beleidsterrein speelbal wordt van de politiek.
Eigenlijk is dit het enige punt voor in het regeerakkoord. Het is nodig om dit principe ook te verankeren in wetgeving of – nog beter – in de grondwet, zodat het afdwingbaar wordt. Dat is een garantie voor de betrouwbaarheid dat Nederland als donor onze internationale verplichtingen voor de duurzame doelen en het Akkoord van Parijs wil nakomen.
De bilaterale Nederlandse hulp zouden we vrijwel volledig kunnen delegeren naar de ambassadesTwee: kanaalkeuze vóór themakeuze
De sturing van beleid wordt vooral bepaald door de kanaalkeuze: de verdeling van middelen over multilaterale organisaties (de Wereldbank, het Europees Ontwikkelingsfonds, VN-organisaties en brede initiatieven zoals Covax, Gavi, GAFSP en het Global Partnership for Education) en bilaterale programma’s (afspraken met specifieke landen en regio’s en centrale fondsen op specifieke thema’s, zoals landbouw, water, gender of private sector).
Daarnaast wordt een belangrijk deel van de Nederlandse hulp uitgevoerd door maatschappelijke en private organisaties met een breed netwerk in het Zuiden.
Er zijn vele mogelijkheden om de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid te verbeteren. Uit evaluaties blijkt dat multilaterale organisaties – vrijwel zonder uitzondering – betere kwaliteit leveren en over een groot arsenaal aan deskundige medewerkers beschikken.
De bilaterale Nederlandse hulp zouden we vrijwel volledig kunnen delegeren naar de ambassades (die ontvangen nu niet meer dan een tiende van het budget) en de maatschappelijke partners. Er blijven dan minder centraal gedirigeerde programma’s over en de administratieve staf van Buitenlandse Zaken kan flink worden verkleind. De al lang gewenste professionele organisatie NL Aid komt dan in zicht.
Het is ook nodig dat ontwikkelingssamenwerking zich inzet op andere interventiemechanismen, zoals de mogelijkheden van wetgeving (zoals verplichtingen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen of beperkingen op winstoverboekingen) en het versterken van niet-financiële relaties (Noord-Zuid-netwerken, kennisuitwisseling).
Het is de hoogste tijd dat er stappen worden gezet in de richting van een scherpere kanaalkeuze in de delta van ontwikkelingssamenwerking, om te voorkomen dat het budget opdroogt en om ruimte te scheppen voor meer creativiteit bij de aanpak van grote en urgente internationale vraagstukken.
Drie: kwaliteit van de uitvoering
Dit is bij uitstek een beleidsterrein waar de samenleving vraagt om vertrouwen in kwaliteit en effectiviteit. Dankzij grondig internationaal onderzoek is er veel kennis over wat wel en niet werkt. Er is steeds meer kritiek op de uitvoering van ontwikkelingsbeleid in de vorm van management en de roep om professionele vakkennis en zicht op de uitvoerbaarheid neemt toe.
Coördinatie aan de aanbodzijde van ontwikkelingssamenwerking geen garanties biedt voor een goede afstemming op de lokale vraagHet zoeken naar kwaliteit in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking leidt al snel tot reflexen als ‘het beheer moet eenvoudiger’ en ‘de versnippering moet worden tegengegaan’. En daar is ook best wat voor te zeggen: jaarlijks moeten er honderden beoordelingsmemo’s door het apparaat worden geleid en het is vaak handiger om grote bedragen neer te zetten in aparte fondsen of bij specifieke uitvoeringsorganisaties zoals RVO, FMO en IDH.
Het is alleen zeer de vraag of de uitvoering daar beter van wordt. Na de focus op concentratie ontstaat er nu behoefte aan grotere coherentie: hoe kan een samenhangende inzet van verschillende programma’s worden bereikt? Dan blijkt al snel dat coördinatie aan de aanbodzijde van ontwikkelingssamenwerking geen garanties biedt voor een goede afstemming op de lokale vraag.
Effectieve inzet vraagt juist om ruimte voor het nemen van beslissingen daar waar de beste informatie over noodzaak en behoefte aanwezig is – en dat is veelal op de posten en bij de partners. Er is dus méér te winnen met decentralisatie en delegatie dan met concentratie en centralisering.
Voor ontwikkelingssamenwerking betekent het dat er specialisten worden aangenomen met grondige ervaring met uitvoering en goed inzicht in de lokale omstandigheden van de landen en regio’s waar wordt gewerkt. De uitvoering zou dan minder gericht zijn op het registreren van simpele parameters, transparant zijn over gemaakte fouten en vooral resultaatgericht werken om de regie te nemen bij het combineren van verschillende kanalen in specifieke lokale situaties.
Ten slotte: ik realiseer me dat veel van deze ideeën over de praktische inrichting van de ontwikkelingssamenwerking niet bij iedereen in goede aarde vallen, maar hopelijk wordt er toch weer nagedacht over de kern van de beroepspraktijk (het ‘hoe’ en ‘waarom’). Ik heb groot vertrouwen in de vele gemotiveerde jonge mensen die ik de afgelopen jaren in de collegebanken heb mogen ontmoeten en hoop daarnaast op een spoedige heropening van de BuZa-vakbibliotheek.
Prof. dr. Ruerd Ruben is emeritus hoogleraar en coördinator van de onderzoeksprogramma’s over voedselveiligheid, waardeketens en impactanalyse aan Wageningen Economic Research. Eerder was hij directeur van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie.
Dit artikel verscheen eerder op ViceVersa, Journalistiek over mondiale samenwerking
Nog 3
Je hebt 0 van de 3 kado-artikelen gelezen.
Op 4 juni krijg je nieuwe kado-artikelen.
Op 4 juni krijg je nieuwe kado-artikelen.
Als betalend lid lees je zoveel artikelen als je wilt, én je steunt Foodlog
Lees ook
Omdat ik zelf het afgelopen jaar meemaakte hoe gelden voor hulpprojecten Afrika verstrekt worden, kan ik me vinden in het voorstel om die ter plekke te verstrekken, dichter bij de markt en de noden.
Wouter v.d. Weijden, Niek Koning en Leo van Wissen hoe denken jullie daarover gegeven jullie recente teksten over Afrika?
Dank voor dit artikel. Het valt bij mij juist wel in goede aarde.
Zelf heb ik 16 jaar in de ontwikkelingssamenwerking gewerkt, in achtereenvolgend Mozambique, Zambia, Nicaragua en Bhutan.
Ook ik ondersteun decentralisatie. De gedachte dat men vanuit Nederland door beleidsstukken invloed kan uitoefenen op het werk in het veld is extreem overtrokken, en geeft veel extra werk. 3 van de 4 contracten waren voor SNV, en ik schuw niet om te stellen: ik ben dankzij SNV op veel plekken terecht gekomen waar ik ondanks SNV goed heb kunnen werken. (ik denk dat voor SNV ook veel andere organisaties in die stelling ingevuld kunnen worden)
Daarnaast is de hoge verwachting dat men door thematische invulling veel invloed kan uitoefenen veel te ambitieus. Terwijl het technische onderdeel veel minder belangrijk werd geacht.
Waar ik nu in deze fase voor pleit: steun universiteiten, en dan ook nog vooral juridische faculteiten. En ja, diegene die daar het beste zicht op heeft, dat zijn de ambassades.
Ja, Ambassades zijn beter ‘connected’ dan Den Haag en zouden dus a) meer budget, b) meer autonomie moeten hebben. Mijn ervaring liggen in Burundi, Tsjaad, Jordanië, Egypte, India, Libanon. Wat ik vooral zie misgaan : de gedachte dat lokaal er ‘gebrek is aan academische kennis’, het automatisme dat er ‘Venlo kassen nodig zijn’ (vrijwel nooit).
Vrijwel altijd is er behoefte aan praktische business cases (die kloppen!), ondernemers die willen samenwerken (als zakenpartners), co-investeerders, land-development (vooral overheden), hulp bij ontwerp van ‘fabrieken’. Er wordt relatief veel geld stukgeslagen met consultants uit Nederland, aan ‘seminars’, en aan rapportjes vanuit WUR waar die meestal in een la verdwijnen. Dit laatste omdat er veel potjes van 25k zijn (inclusief BTW, ook grappig dat dat uit de RVO hoed vaak komt, de BTW).
Maar ambassades alleen is te mager. Lokale ondernemers, of lokale netwerken waarbij ondernemers zich ‘happy’ voelen zijn een tweede belangrijke randvoorwaarde. Ik zeg altijd maar soort-zoekt-soort. Een MKB ondernemer in de Jordaanoever heeft weinig tot niks aan een phd op afstand in Nederland. De dynamiek van een lokale minister LNV en team is anders dan de dynamiek van een groep Nederlandse ondernemers.
Ik pleit daarom voor langere programma’s onder leiding van een stuurgroep die projecten wegzet. In de leiding van die programma’s moet je ervaren rotten zetten vanuit bedrijfsleven en (lokale) politiek. Die stuurgroep ontwikkelt projecten en besteed deze dan (openbaar) aan. Zodat er altijd een best-buy is. Ambassades zitten nu veel te veel in a) of megalomane projecten met teveel NGO’s en kennisuitwisseling zonder impact, of juist het andere uiterste b) die kleine RVO vouchers en rapporten poepen.
RVO heeft nu overigens een te grote dubbele rol. Aanbesteden, maar ook steeds meer management, zelf inhoudelijk adviseren en willen meedoen in projecten. RVO zou alleen het service bedrijf van de overheid moeten zijn. De organisatie die zorgt voor een PO nummer, en betaling van facturen. Dit alles op regie van de ambassades dus.
Ik raak eerlijk gezegd niet erg geïnspireerd door dit pleidooi. Prima om het budget voor ontwikkelingssamenwerking weer te verhogen en ja, ik ben ook wel voor een grotere rol van ambassades. Je had destijds "KAPjes" = kleine ambassade projecten. Daar zijn, zo is me verteld, veel goede projecten mee gesteund. Verdient een herkansing.
Maar ik mis ook belangrijke dingen:
- is het budget wel de hoofdzaak? Moeten we niet ook kijken naar het neoliberale handelsbeleid van de EU? Niek Koning kan daar verstandige dingen over zeggen.
- de regionale focus is nu eenzijdig. Die ligt onder Sigrid Kaag op Noord-Afrika en het Midden Oosten. Er is dringend ook prioriteit nodig voor Sub-Sahara Afrika, dat door snelle bevolkingsgroei en te trage groei van de productiviteit in de landbouw afstevent op een voedselcrisis en economische stagnatie.
- landbouw wordt terecht genoemd als een prioriteit, maar ik mis onderwijs, ook voor meisjes. Op beide terreinen is winst te boeken voor voedselzekerheid, economische groei en afremming van de bevolkingsgroei. Wat betreft onderwijs: als meisjes langer naar school gaan, trouwen ze later en krijgen ze veelal minder kinderen. Dat is extra urgent nu door corona veel scholen zijn gesloten.
- ook gezondheidszorg en "reproductive justice", waar mogelijk in combi met family planning, kunnen bijdragen aan een lager geboortecijfer. Nog te weinig landen zijn daar actief mee. De Katholieke kerk en sommige stromingen in de islam liggen dwars. Net als Trump deed, toen hij de VS terugtrok uit het UN Population Fund. Gelukkig doet Biden weer mee. Lilian Ploumen sprong destijds razendsnel in het gat (petje af!) en dit programma verdient blijvende prioriteit.
- last but not least: verhoging van de landbouwproductiviteit kan ook de druk op natuurgebieden verlichten, waarmee zowel de biodiversiteit als het klimaat zijn gebaat.