4 min
De Amerikaanse USDA maakte een scenario-model van de Farm-to-Fork strategie van de Europese Commissie. Het schetste in essentie twee doemscenario’s. De Europese Unie verarmt als geheel - boer en burger - omdat ons continent zich isoleert. Uitgebreid tot de gehele wereld zou de boer rijk worden, de burger verarmen en zouden grote delen van de wereld gaan lijden. Klopt het beeld? Petra Berkhout van Wageningen Economic Research bekeek de vooronderstellingen achter het model.
Extensiveren of intensiveren, daar draait het om in veel debatten over de (toekomst van de) landbouw. De Europese Commissie kiest voor extensiveren, in de zin van lager gebruik van inputs als gewasbeschermingsmiddelen en kunstmest. De USDA waarschuwt in een recent rapport voor de mogelijke gevolgen daarvan. Gevolgen die zich uitstrekken tot ver buiten de EU, als we de bevindingen van het rapport mogen geloven.
GTAP-model
Voor de analyse heeft de USDA gebruik gemaakt van het zogenaamde GTAP-model, een algemeen evenwichtsmodel dat internationaal zijn sporen heeft verdiend. In een algemeen evenwichtsmodel zijn alle sectoren van de economie meegenomen. Het grote voordeel van zo’n model is dat het ‘sluitend’ moet zijn: meer vraag naar arbeid in sector A heeft gevolgen voor de beschikbaarheid van arbeid in andere sectoren. Je kunt de gevolgen van een (beleids)maatregel dus niet zonder meer afwentelen op een andere sector, dat heeft direct repercussies die in de modelexercitie worden meegenomen.
Afdingen
Op deze aannames valt wel wat af te dingen. De EU als één regio beschouwen gaat voorbij aan de grote verschillen die er zijn tussen landen onderling; het is niet geheel duidelijk of hiermee rekening is gehouden. De aannames over verminderde input zijn niet helemaal in lijn met de voornemens zoals geuit door de EC in de Van boer tot bord-strategie. De strategie zet voor pesticiden vooral in op het (gaan) weren van de gevaarlijkste stoffen. Dit is in lijn met de herbeoordeling die de laatste jaren op EU-niveau heeft plaatsgevonden van actieve stoffen die zijn toegestaan in bestrijdingsmiddelen; hierdoor is het aantal actieve stoffen gehalveerd. Er wordt daarom ook ingezet op het verruimen van pesticiden die biologische werkzame stoffen bevatten of op andere alternatieven.
Voor kunstmest geldt dat de EC inzet op het terugdringen van nutriëntenverliezen met ten minste 50%, waardoor aldus de EC het gebruik van meststoffen met tenminste 20% zal verminderen. Geen algemene reductie dus, maar terugdringen van verliezen. De aanname dat 10% van het areaal landbouwgrond uit productie gaat, is gebaseerd op de Biodiversiteitsstrategie van de EC. Deze strategie stelt dat momenteel 3% van het landoppervlak in de EU strikt is beschermd – waaronder wordt verstaan dat de natuurlijke processen zo goed als onverstoord worden gelaten om aan de ecologische vereisten van het gebied te voldoen. Dit zou 10% moeten worden. Dat is een toename van 7%, vermoedelijk deels van gebieden waarin landbouw nu al een ondergeschikte rol speelt. Of de veronderstelling houdbaar is dat de agrarische productiviteit de komende 8-10 jaar gelijk blijft, zal moeten blijken. Al met al lijkt de interpretatie van de Van boer tot bord-strategie en de vertaling naar het model tamelijk somber.
Niet heel realistische scenario’s
Minstens zo belangrijk is de aanname dat andere landen ook de strategie van de EU gaan implementeren. Er zijn drie scenario’s; een scenario waarin enkel de EU de maatregelen implementeert, een tweede scenario waarin sommige landen de maatregelen implementeren en de EU handelsbeperkende maatregelen afkondigt voor de landen die de maatregelen niet implementeren. In het derde scenario implementeren alle landen de maatregelen van de EU.
Het zijn niet heel realistische scenario’s. Waarom zouden landen de maatregelen implementeren voor al hun productie? Voorstelbaar is dat zij op basis van de eisen van de afnemers – in dit geval bedrijven in de voedingsindustrie in de EU – aanpassingen doen voor een deel van hun productie. Dat is niet nieuw (vergelijk de invoer van fair trade koffie, cacao of ontbossingsvrije soja) en afhankelijk van het product kan dat meer of minder impact hebben.
In de praktijk blijkt het echter erg lastig om hier een beroep op te doen. Zo heeft de EU op grond van het zogenoemde voorzorgsprincipe diverse malen importen geweerd vanwege verwachte negatieve effecten op de veiligheid en gezondheid van mens, dier en plant. Veel andere landen vochten dat aan, uitgaand van het principe dat handelsbeperkende maatregelen niet mogen zolang negatieve effecten zich niet hebben voorgedaan.
Te somber, maar goede vragen
Kortom, de studie is wat mij betreft te somber in de veronderstellingen en niet realistisch genoeg in de scenario’s. De inschattingen van de productiegevolgen zijn daardoor te sterk. De studie geeft echter wel stof tot nadenken. Met name over de vraag hoe logisch de Van boer tot bord-strategie is als je bedenkt dat instituten als het World Resource Institute en zelfs het WWF hameren op het vergroten van de voedselproductie zonder een uitbreiding van het areaal landbouwgrond. Dat kan alleen door het vergroten van de productiviteit en dus intensivering. De vraag wat navolging van die strategie in de rest van de wereld zou hebben, is heel relevant. Net zo relevant is de vraag welke druk het wegvallen van Europese productie zou kunnen hebben voor andere landen in zowel economische als ecologische zin. De prijzen van voedsel kunnen er sterk door stijgen. Dat heeft grote sociale en economische gevolgen voor belangrijke handelspartners van de EU. En daarmee voor Nederland en Europa
Dit artikel afdrukken
GTAP-model
Voor de analyse heeft de USDA gebruik gemaakt van het zogenaamde GTAP-model, een algemeen evenwichtsmodel dat internationaal zijn sporen heeft verdiend. In een algemeen evenwichtsmodel zijn alle sectoren van de economie meegenomen. Het grote voordeel van zo’n model is dat het ‘sluitend’ moet zijn: meer vraag naar arbeid in sector A heeft gevolgen voor de beschikbaarheid van arbeid in andere sectoren. Je kunt de gevolgen van een (beleids)maatregel dus niet zonder meer afwentelen op een andere sector, dat heeft direct repercussies die in de modelexercitie worden meegenomen.
Van belang is dan ook om inzicht te hebben in de aannames, om zo de uitkomsten op waarde te kunnen schattenHet GTAP-model vergt evenals ieder ander model aannames en is zo een versimpelde weergave van de complexe werkelijkheid. Van belang is dan ook om inzicht te hebben in de aannames, om zo de uitkomsten op waarde te kunnen schatten. Een kijkje onder motorkap zogezegd. Een van de aannames is dat de EU als één regio wordt gezien. Ook wordt uitgegaan van 50% minder gebruik van pesticiden, 20% afname in gebruik kunstmest, halvering van het gebruik van antimicrobiële stoffen en 10% minder landbouwgrond. Daarnaast veronderstelt het gehanteerde model dat de agrarische productiviteit de komende 8-10 jaar gelijk blijft.
Afdingen
Op deze aannames valt wel wat af te dingen. De EU als één regio beschouwen gaat voorbij aan de grote verschillen die er zijn tussen landen onderling; het is niet geheel duidelijk of hiermee rekening is gehouden. De aannames over verminderde input zijn niet helemaal in lijn met de voornemens zoals geuit door de EC in de Van boer tot bord-strategie. De strategie zet voor pesticiden vooral in op het (gaan) weren van de gevaarlijkste stoffen. Dit is in lijn met de herbeoordeling die de laatste jaren op EU-niveau heeft plaatsgevonden van actieve stoffen die zijn toegestaan in bestrijdingsmiddelen; hierdoor is het aantal actieve stoffen gehalveerd. Er wordt daarom ook ingezet op het verruimen van pesticiden die biologische werkzame stoffen bevatten of op andere alternatieven.
De EU als één regio beschouwen gaat voorbij aan de grote verschillen die er zijn tussen landen onderling
Voor kunstmest geldt dat de EC inzet op het terugdringen van nutriëntenverliezen met ten minste 50%, waardoor aldus de EC het gebruik van meststoffen met tenminste 20% zal verminderen. Geen algemene reductie dus, maar terugdringen van verliezen. De aanname dat 10% van het areaal landbouwgrond uit productie gaat, is gebaseerd op de Biodiversiteitsstrategie van de EC. Deze strategie stelt dat momenteel 3% van het landoppervlak in de EU strikt is beschermd – waaronder wordt verstaan dat de natuurlijke processen zo goed als onverstoord worden gelaten om aan de ecologische vereisten van het gebied te voldoen. Dit zou 10% moeten worden. Dat is een toename van 7%, vermoedelijk deels van gebieden waarin landbouw nu al een ondergeschikte rol speelt. Of de veronderstelling houdbaar is dat de agrarische productiviteit de komende 8-10 jaar gelijk blijft, zal moeten blijken. Al met al lijkt de interpretatie van de Van boer tot bord-strategie en de vertaling naar het model tamelijk somber.
Niet heel realistische scenario’s
Minstens zo belangrijk is de aanname dat andere landen ook de strategie van de EU gaan implementeren. Er zijn drie scenario’s; een scenario waarin enkel de EU de maatregelen implementeert, een tweede scenario waarin sommige landen de maatregelen implementeren en de EU handelsbeperkende maatregelen afkondigt voor de landen die de maatregelen niet implementeren. In het derde scenario implementeren alle landen de maatregelen van de EU.
Het zijn niet heel realistische scenario’s. Waarom zouden landen de maatregelen implementeren voor al hun productie? Voorstelbaar is dat zij op basis van de eisen van de afnemers – in dit geval bedrijven in de voedingsindustrie in de EU – aanpassingen doen voor een deel van hun productie. Dat is niet nieuw (vergelijk de invoer van fair trade koffie, cacao of ontbossingsvrije soja) en afhankelijk van het product kan dat meer of minder impact hebben.
Met name over de vraag hoe logisch de 'Van boer tot bord'-strategie is als je bedenkt dat instituten als het World Resource Institute en zelfs het WWF hameren op het vergroten van de voedselproductie zonder een uitbreiding van het areaal landbouwgrond. Dat kan alleen door het vergroten van de productiviteit en dus intensiveringHandelsbeperkende maatregelen omdat landen niet voldoen aan de EU-eisen lijken mij onwaarschijnlijk, tenzij in de WTO nieuwe afspraken worden gemaakt over wanneer een land een product mag weren. WTO-akkoorden geven vooralsnog alleen de mogelijkheid om importen te weren als daar de gezondheid van mensen, dier en plant mee gediend is. Voorwaarde voor importbeperkende maatregelen is dan wel dat er wetenschappelijk bewijs is voor gezondheidsrisico’s en dat de importbeperkende maatregelen niet discrimineren tussen landen of als verborgen handelsbeperkingen kunnen worden gezien. Ter beoordeling van dat laatste zijn procedures voor het inbrengen van wetenschappelijk bewijs en gefundeerde risico-inschattingen ingesteld, die ook onderdeel vormen van de SPS- en TBT-akkoorden (respectievelijk standaarden gericht op het voorkomen van dier- en plantenziekten, en technische regels en beoordelingsprocedures gericht op kwaliteit en veiligheid van producten), waar ook in potentie importbeperkende maatregelen mogelijk zijn.
In de praktijk blijkt het echter erg lastig om hier een beroep op te doen. Zo heeft de EU op grond van het zogenoemde voorzorgsprincipe diverse malen importen geweerd vanwege verwachte negatieve effecten op de veiligheid en gezondheid van mens, dier en plant. Veel andere landen vochten dat aan, uitgaand van het principe dat handelsbeperkende maatregelen niet mogen zolang negatieve effecten zich niet hebben voorgedaan.
Te somber, maar goede vragen
Kortom, de studie is wat mij betreft te somber in de veronderstellingen en niet realistisch genoeg in de scenario’s. De inschattingen van de productiegevolgen zijn daardoor te sterk. De studie geeft echter wel stof tot nadenken. Met name over de vraag hoe logisch de Van boer tot bord-strategie is als je bedenkt dat instituten als het World Resource Institute en zelfs het WWF hameren op het vergroten van de voedselproductie zonder een uitbreiding van het areaal landbouwgrond. Dat kan alleen door het vergroten van de productiviteit en dus intensivering. De vraag wat navolging van die strategie in de rest van de wereld zou hebben, is heel relevant. Net zo relevant is de vraag welke druk het wegvallen van Europese productie zou kunnen hebben voor andere landen in zowel economische als ecologische zin. De prijzen van voedsel kunnen er sterk door stijgen. Dat heeft grote sociale en economische gevolgen voor belangrijke handelspartners van de EU. En daarmee voor Nederland en Europa
Nog 3
Je hebt 0 van de 3 kado-artikelen gelezen.
Op 8 oktober krijg je nieuwe kado-artikelen.
Op 8 oktober krijg je nieuwe kado-artikelen.
Als betalend lid lees je zoveel artikelen als je wilt, én je steunt Foodlog
Lees ook
Yelto Zimmer formuleerde op CAP Reform eveneens een kritiek op de evaluatie door de USDA: EU Farm to Fork Strategy: How reasonable is the turmoil predicted by USDA
Vanuit weer andere perspectieven komt Zimmer tot dezelfde conclusies als Petra hierboven: niet overdrijven svp, maar de Farm to Fork strategy bevat wel degelijk een aantal tegenstrijdigheden.
Piet Hoogland,
Volgens mij heb je gelijk. Slecht een deel is rechtstreeks voor de consument, als bijv. graan enorm duur zou worden dan is het hoogst waarschijnlijk dat veevoer te duur gaat worden en dan komt er minder dierlijke productie (eventueel verschuiving in voedingspatroon van de mensen). Overigens is bijv. graan ook maar een deel van het totale kostenplaatje om brood te bakken, graan dubbel zo duur dat wil niet zeggen brood dubbel zo duur. Vaak ontstaat ook het effect als graan echt duur zou worden dan zijn betere oogst- (nieuwere combine) en bewaartechnieken met minder verliezen al snel rendabel en uiteraard is extra kosten (bijv. beter zaaigoed) maken om de teelt te optimaliseren eerder lonend.
Waar al de omslagpunten exact liggen en wat de gevolgen zijn van bepaalde veranderingen dat maakt een analyse zo moeilijk en de uitkomst niet echt betrouwbaar.
Goede discussie hier. Er lijkt brede consensus dat de US-studie te beperkt was. Eens met Krijn dat andere landen zich qua voedselproductiesysteem niet automatisch zullen aanpassen aan de EU. De huidige ontwikkelingen in o.a. Oekraïne, Rusland en Zuid-Amerika (al dan niet georkestreerd door China) wijzen daar in de verste verte niet op. Nu kan de EU natuurlijk besluiten dat ze haar eigen voedselproduktie voor de eigen bevolking wil hebben, maar dat veronderstelt harde EU-grenzen. Mijn ervaringen in Japan hebben me geleerd dat dit niet eenvoudig te realiseren zal zijn. Daar wil de regering ook graag rijst uit Californië tegenhouden, maar vanwege de wens om Toyota's, Mitsubishi's etc. te verkopen in de USA zien ze hier toch maar vanaf. Het is dus niet moeilijk in te schatten wat de Frans-Duitse as zal beslissen wanneer de EU voor die keuze komt.
De term "van boer tot bord" is een te simpel uitgangspunt. Dat gaat alleen op wanneer een boer alleen humaan voedsel produceert en geen veevoer *. ( Zoals tuinders ) Een analyse van landbouweconomie is niet volledig wanneer de veevoer productie niet wordt meegenomen. Onder een volledige landbouwanalyse waarbij veevoer productie wél wordt meegenomen zal de term van "van boer tot bord" uitgebreid moeten worden naar "van boer tot boer tot bord". En dan is het niet zo simpel meer, want naast verkopen aan de consumenten verkopen boeren, akkerbouwers en veehouders, ook landbouwproductie aan elkaar. Landbouweconomie voor akkerbouwers en veehouders is van een geheel andere orde dan die van tuinders. Terwijl wel steeds wordt getracht om landbouweconomie van akkerbouwers, veehouders én tuinders onder eenzelfde noemer te brengen. "Van boer tot bord" is landbouweconomie voor alleen tuinders. " Van boer tot boer tot bord" is landbouweconomie voor akkerbouwers en veehouders.
* Het is niet alleen veevoer, het geldt ook voor zaai- en pootgoed, biggen, kalveren, enz.
Waarbij opgemerkt dat het productievolume dat van boer naar boer gaat tweemaal zo groot is als het productievolume dat naar de consumenten gaat.
Een mooie review van Petra. Ik heb inmiddels de studie ook eens zitten lezen en ben minstens even kritisch. Het is geen volledige impact analyse, die je zoals N. in #1 stelt, je wellicht wel mag verwachten zodra de Commissie zijn visie ook van streefwaarden voorziet. Nu maakt de Commissie het de onderzoekers ook niet makkelijk door volledig in het vage te blijven als het om instrumenten gaat die men denkt in te zetten: voorlichting, quota, belastingen, opkopen gronden ? Daar moet je bij berekeningen dus heroïsche aannames over maken, en dat heeft grote effecten op de uitkomsten.
Maar zelfs met die disclaimer zijn er toch vier forse methodische kanttekeningen bij de USDA-ERS studie te zetten, die ik toelicht met wat voorbeelden die wat concreter zijn en dichter bij huis liggen:
1. Het gaat om (brede) welvaart: als iemand voorstelt om in bv. het oosten van Brabant het bouwplan te veranderen omdat er teveel uitspoeling van mineralen is naar het grondwater (zoals de CDM deze week deed) dan zou je als onderzoeker in kaart moeten brengen wat het effect is voor de betrokken boeren (negatief, maar hoeveel?) en consumenten die dat voedsel kopen (zijn ze duurder uit of kopen ze iets van elders?) en je moet kijken of dat (voor zover het meetbaar is) meer dan goed gemaakt worden door minder kosten in de drinkwater winning en natuurbehoud. Mogelijk is er ook een handelseffect, maar deze afweging in welvaart is het eerste wat uitgezocht moet worden. Dat doet de studie maar matig: die beperkt zich tot voedsel. Overigens geven de auteurs dat in de samenvatting ook toe (while our results indicate the potential market and food security impacts from the Strategies stemming from proposed input reductions, they do not provide any information about the potential benefits and costs to the environment and human health) maar dat blijft natuurlijk niet hangen in de discussie.
2. Het gaat om te beginnen om productie-effecten, handel is bijzaak. Uit punt 1 vloeit voort dat het productie-effect het belangrijkst is. Je zou in dat voorbeeld goed willen doorrekenen of de groenteproductie ter plekke zich toch handhaaft of verplaatst naar Noord-Frankrijk of dat ook daar de productie zo duur is dat de consument overschakelt van Brabantse prei naar Westlandse sla of Kenyaanse boontjes. En wat dat dan doet met de waterkwaliteit in die gebieden. Zoals Petra al schrijft: hier is een handelsmodel GTAP (en niet GATP zoals in een tussenkopje van de redactie hierboven staat) gebruikt. Een handelsmodel dat is ontwikkeld voor en zeer succesvol is toegepast in de GATT en WTO onderhandelingen, maar dat noodzakelijkerwijs eenvoudig is in zijn productie-simulaties. Je loopt de kans dat de groenteproductie is gemodelleerd als 1 aanbieder van alle groenten of alle bladgroenten, ongeacht of het telers in Almeria of Nederland zijn en of ze in Nederland die groenten in de Brabantse vollegrond telen of in Flevoland als de bio-variant of in een Westlandse kas. Dat is misschien nog niet zo'n probleem als je moet kijken wat er gebeurt als Marokko onbeperkte toegang krijgt tot de Europese markt of China een tarief legt op soya uit Trumpland, maar voor een productiesimulatie binnen Europa hebben we veel betere data (de 80.000 boeren die hun data aan het Farm Accountancy Data Network beschikbaar stellen) en modellen (Agmemod, Capri etc, voor de kenners). Nadat die gerund zijn, en je weet wat er in Europa in productie gebeurt kun je met GTAP kijken wat de handelseffecten zijn (en die weer gebruiken in regionalere productiemodellen). Je zou uit deze toepassing bijna denken dat er momenteel in de WTO weinig werk is voor de handelsmodellen en dat die een andere toepassing zoeken, maar zou de USDA met alleen maar GTAP ook de Farm Bill van Joe Biden doorrekenen zonder eerst goed naar de productie te kijken?
3. Productiviteit verbetert
Net als Petra las ik ook dat de onderzoekers de productiviteit komende jaren gelijk laten. Dus niet de jaarlijkse productiviteitsstijging van 1% (door veredeling van rassen ed) meenemen. Dat is een hele sombere aanname, om meerdere reden. Er zijn bv. in Nederland met antibiotica-reductie (70%) en onder MINAS nog al wat voorbeelden dat boeren heel fors de milieubelasting en gebruik van inputs hebben teruggedrukt zonder dramatische teruggang in productie. Ongetwijfeld zal het hier en daar wat productie hebben gekost, maar ik denk niet dat men dat in de internationale markten gemerkt heeft. Hier hangt het natuurlijk erg af van de instrumenten die de Commissie kiest: met de sector of tegen de sector in. In een recent seminar van Wageningen Economic Research legde Brusselse landbouweconoom Tassos Haniotis nog eens uit dat de aanbodcurve sterk zal afhangen van aan de ene kant de voorgestelde maatregelen en aan de andere kant verbeterde inzichten / beter management met ICT en het Agrarisch Kennis en Innovatie Systeem (AKIS). Niet voor niets zet Europa de laatste jaren zo sterk op beide in en verplicht lidstaten daar in hun Nationaal Strategisch Plan aandacht aan te besteden. Je mag verwachten dat het poolen van data zoals suikerbietentelers dat bij het BietenAdviesSysteem van Cosun Beet Company doen op zijn minst helpt om de boeren die net onder de gemiddelde opbrengst bungelen, boven dat gemiddelde te krijgen.
De tweede reden dat die aanname somber is, staat in het inleidende hoofdstuk van het rapport: evidence suggests that investments over recent decades are inadequate to maintain current productivity levels. Consequently, this assumption about future technologies and innovation given current R&D stocks is conservative, and without additional investments in R&D, producers face declining productivity in the future. Het lijkt erop dat het onderzoeksteam zich zorgen maken over de in de EU achterblijvende investeringen in technieken als CRISPR-CAS. Niet onterecht maar tegelijk stellen ze zelf dat het wel een jaar of 20 duurt voor je de effecten merkt, dus is het een raadsel waarom dat al in de komende 10 jaar (de planperiode van de studie) zo'n rol speelt.
Overigens hebben de onderzoekers vreemd genoeg niet de doelstelling van 25% biologisch areaal meegenomen in hun berekeningen. Daar zijn ze dus ineens te optimistisch. Als je dan toch grofmazig bezig ben had ik hier ook wel durven redeneren: 25% bio = +20% ten opzichte van nu = 15% productie omzetten (want de minst productieve oppervlaktes) = 1.5% aanbodverlies (want oprbrengsten bij bio liggen 10% lager - getallen alleen als voorbeeld).
4. Andere landen kiezen hun eigen weg
Petra heeft al prima uiteen gezet waarom het niet erg aannemelijk is dat andere landen ons volgen, dus dat scenario is niet nuttig. Er is in de internationale geopolitieke literatuur aandacht voor Brussel als standaard-zetter (bv. in biologisch of GDPR in data), en er is discussie over een border-adjustment tarief als wij hier CO2 beleid voeren en de VS of anderen niet, en misschien heeft dat de USDA op het verkeerde been gezet. Iemand die naar Europa wil exporteren zal aan onze eisen moeten voldoen, maar ik zie geen enkele reden waarom Brazilië, China of de VS ook milieueisen gaan opschroeven omdat Europa dat doet. Dat ze het uit eigen bestwil misschien zouden moeten doen, is wat anders. Dat mag je dan niet het Europese beleid aanrekenen.
Kortom de studie is geen erg bruikbare impact assessment, die zou er wel moeten komen. Met wellicht scenario's over hoe de doelen van de Commissie bereikt zouden kunnen worden. zolang de EU die niet specificeert. De studie roept wel weer eens de vraag op of wij moeten blijven vervuilen om Afrika te voeden of dat wat minder export naar Afrika heel goed is voor de opbouw van de Afrikaanse landbouw en de milieueffecten van meer productie in Nigeria of Zimbabwe wel meevallen.