Opinie Het Hof is duidelijk: natuurvee moet op stal

In zaken voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) vormt de Conclusie van de Advocaat-Generaal (A-G) als regel de grondslag voor het Arrest. De Conclusie van de A-G is van groot belang omdat het ruimte biedt aan een uitgebreide toelichting in de overwegingen.

Dat is ook het geval bij de zaak over de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), die via NGO Mobilisation for the Environment (MOB) en de Raad van State (RvS) bij het Hof in Luxemburg terecht kwam. De PAS was de juridische basis voor de uitvoering van het Nederlandse stikstofbeleid. Door het proces dat MOB tegen de PAS aanspon, verviel die basis uiteindelijk in het voorjaar van 2019 door de formulering van een advies dat de RvS bij het Hof aanvroeg.

In het uiteindelijke Arrest gaat het Hof nogal kort door de bocht door vast te stellen dat bemesting en beweiden vergunningplichtig kunnen zijn. Wanneer de Conclusie van de A-G niet bij het toepassen van het Arrest wordt betrokken valt de context van de overwegingen van de A-G over beweiding (hieronder geciteerd in de overwegingen 125 en 126) tussen wal en schip. Pak je die er bij, dan verandert het beeld dat inmiddels is ontstaan.

De tussenconclusie (overweging 127) is onverkort in het Arrest opgenomen.

De Raad van State heeft die context naast zich neergelegd en in tweede instantie hebben lagere bestuursrechters (laatstelijk de Rechtbank Overijssel, zodat de vergunningen van 29 boeren - en die van vele van hun collega's die nog zullen volgen - zijn doorgehaald) zich daaraan geconformeerd. Dat zadelt de agrarische sector en de provincies met jurisprudentie op. Simpel gezegd houdt die in dat, in algemene zin, beweiden moet worden aangemerkt als zelfstandige handeling die vergunningplichtig is.

Het gevolg van het Arrest is dan ook verrassend. Het vee in de Natura2000 gebieden graast daar zonder vergunning omdat er geen passende beoordeling voor is aangevraagd. Geconfronteerd met rechtszaken die burgers kunnen aanspannen tegen het dierenleed in bijvoorbeeld de Oostvaardersplassen, zullen rechtbanken dat moeten constateren

Grote grazers moeten weg uit N2000 gebieden
De consequenties van het inrichten van een weide en het daarin loslaten van vee gaan echter in de optiek van de A-G helemaal niet over wat er op bestaand agrarisch graasland gebeurt, maar over beweiding in Natura2000 gebieden.

Het gevolg van het Arrest is dan ook verrassend. Wie het arrest serieus neemt, moet concluderen dat per onmiddellijke ingang alle grote grazers uit de Natura2000 gebieden verwijderd moeten worden. De introductie daarvan moet worden namelijk worden aangemerkt als een “project” in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn waarvoor een zogeheten “passende beoordeling” noodzakelijk is (zie overweging 125 van de A-G). Dat is niet gebeurd, het vee in de Natura2000 gebieden graast daar zonder vergunning.

Dat beweiden als zelfstandige handeling vergunningplichtig zou zijn is naar mijn mening juridisch onhoudbaaronjuist. Net als een mestkelder, mestopslag en (kunst)mesttoediening is het een integraal onderdeel van de bedrijfsvoering. Het effect van beweiden moet onverkort meegenomen worden bij de bepaling van de totale bedrijfsemissie en -depositie in het geval dat een passende beoordeling vereist is. Dat is een logisch voortvloeisel uit de Habitatrichtlijn en zou weinig onoplosbare problemen hoeven te veroorzaken. Echter, de huidige bizarre situatie is ontstaan omdat in Nederland het PAS-arrest onjuist wordt geïnterpreteerd. Bovendien zijn de natuurbeschermingswetgeving en het daaraan gekoppelde beleid opgetuigd met extra verplichtingen die de Habitatrichtlijn niet vereist.

Leidend bij een passende beoordeling moet, ingevolge de Habitatrichtlijn en daaraan gerelateerde jurisprudentie van het HvJ-EU, zijn de vraag of een project significant negatieve effecten kan hebben op de kwaliteit van de habitattypen die de aanleiding zijn geweest voor de selectie van het gebied onder Natura2000 en daarmee op hun instandhoudingsdoelstellingen.
Leidend bij een passende beoordeling, zoals Nederland die vereist, is of de drempelwaarde voor stikstofdepositie op alle in het gebied aanwezige habitattypen met meer of minder dan 0,05 (of zelfs 0,005) mol/ha.jr wordt overschreden.

Deze discrepantie maakt duidelijk dat het niet de Europese verplichtingen zijn die de huidige problematiek veroorzaken, maar de afwijkende Nederlandse uitvoering.
Het zal nog wel even duren voordat de discrepantie uit de weg geruimd is en er een uitvoeringskader voor het omgaan met bedrijfsemissies is ontwikkeld dat zich niet blind staart op minieme overschrijdingen van berekende - en dus niet feitelijk vastgestelde - stikstofeffecten.

Ondertussen is duidelijk dat natuurvee in Nederland - volgens een stricte interpretatie van het arrest van het Hof - per direct op stal moet. Geconfronteerd met rechtszaken die burgers kunnen aanspannen omdat ze tegen het dierenleed in bijvoorbeeld de Oostvaardersplassen zijn, zullen rechtbanken dat moeten constateren.