Onder druk van de landbouwwereld moet de aankoop van de 500 grootste stikstofuitstoters - of nog heel veel meer, volgens het Financieele Dagblad - op vrijwillige basis geschieden. De ervaringen van de laatste jaren met de vrijwillige uitkoopregelingen geven niet veel hoop op een spoedige oplossing. De regeling die daarvoor in de maak is moet nog door de Europese Commissie goedgekeurd worden. Meer betalen dan de vrije verkeerswaarde is in strijd met de staatssteunregels. “Indien nodig voeren wij over de staatssteunaspecten op korte termijn, op het hoogste niveau, overleg met Brussel”, schrijft het kabinet. Ook bij de discussie over de derogatie was dat geluid te horen. Het kabinet geeft daarmee toe dat er spanning is en creëert onderwijl de verwachting dat het die zal oplossing. Dat is niet zonder risico.

De snelle toestemming uit Brussel waar Den Haag kennelijk op hoopt, is bepaald geen gelopen race
Vroeger oordeelde DG AGRO – de landbouwpoot van de Commissie – over deze aanvragen. Nu is dat DG Mededinging, die ook een sterke positie in de Commissie heeft. Den Haag overschat zijn positie. Internationale NGO’s verwachten met afgrijzen dat straks Nederlandse industriële boeren (zoals ze genoemd worden) met veel geld een bedrijf in Oost Europa gaan beginnen en daar gaan zorgen voor stikstofproblemen en aantasting van de natuur. Ook boeren uit andere landen kunnen de miljardensteun als oneerlijke concurrentie ervaren; Brussel is daar gevoelig voor en DG Mededinging al helemaal.

De snelle toestemming uit Brussel waar Den Haag kennelijk op hoopt, is dan ook bepaald geen gelopen race.

Inzet andere instrumenten nodig
Om boeren uit te kunnen kopen met een onteigeningswaarde is een onteigeningstitel nodig. Die is – om politieke redenen – niet opgenomen in de stikstofwetgeving. In een artikel op Foodlog wijst Willem Bruil op de mogelijkheid van de landinrichtingswet. In de brief van het kabinet is daar niets over terug te vinden. In datzelfde artikel wijst Bruil op de mogelijkheid om beheer- en inrichtingsplannen van de Natura 2000 gebieden te gebruiken om de stikstofdepositie terug te dringen.

Op grond van de Habitatrichtlijn zijn lidstaten verplicht om maatregelen te nemen op grond van dreigende verslechtering. Volgens het RIVM kan het intrekken van vergunningen in relatief korte termijn plaatsvinden. Alleen als boeren het risico lopen dat hun vergunning wordt ingetrokken, zullen ze bereid zijn om vrijwillig hun bedrijf te verkopen. Zonder een dergelijk zwaard zal het nooit lukken om voldoende bedrijven uit te kopen. Maar omdat het kabinet die route niet wil bewandelen, komt er te weinig stikstofruimte om de economie weer op gang te brengen en de natuur effectief te herstellen. Omdat effectief herstel van de natuur uitblijft zal dit als een boemerang terugslaan op de economie.

Alleen als boeren het risico lopen dat hun vergunning wordt ingetrokken, zullen ze bereid zijn om vrijwillig hun bedrijf te verkopen
Omdat ook andere bedrijven veel stikstof kunnen uitstoten zijn ook andere instrumenten noodzakelijk. In Trouw heb ik gepleit voor een heffing op de uitstoot van stikstof. Conform het principe van de ‘vervuiler betaalt’. Daarmee kan ook YARA, de grote kunstmestfabriek in Zeeuws Vlaanderen, onder druk gezet worden om haar productieproces aan te passen. Nu heeft YARA laten weten dat het uitkopen van hun bedrijf €4 miljard gaat kosten. Zo'n reactie laat zien dat de overheid een breder instrumentarium zal moeten ontwikkelen om bedrijven te prikkelen hun productieproces aan te passen. Anders zal ze niet voldoende stikstofruimte vrij kunnen spelen.

PAS melders
Het kabinet geeft duidelijk aan waar de vrijwillig opgekochte stikstofruimte naar toe moet: “Zo kan er ruimte worden gecreëerd voor het met voorrang vergunnen van PAS-meldingen”, schrijven de ministers Van der Wal en Adema. In het rapport van Remkes werd gepleit voor het prioritair uitdelen van de stikstofrechten voor bouwactiviteiten èn PAS-melders. Het risico dat de bouw daarmee echt stil komt te liggen, wordt daarmee alleen maar groter.

Uitkoop van Yara kost €4 miljard
In de omgeving van het Ulvenhoutse Bos, een van de 162 Natura 2000 gebieden, zitten gemeente Breda en Rijkswaterstaat op het vinkentouw om bij de aankoop van veehouderijbedrijven de stikstofrechten te gebruiken voor woningbouw of voor de verbreding van een Rijksweg. En zeker Rijkswaterstaat blijkt – gelet op de aankoop van stikstofruimte voor de verbreding van de A27 - bereid om daar flink voor te betalen. Nu het kabinet van mening is dat stikstofruimte prioritair ingezet moet worden voor de PAS-melders, zullen er dientengevolge minder middelen beschikbaar zijn bouw. Het gros van de PAS-melders zal zelf niet bereid zijn voor stikstofruimte te betalen. Dat valt te billijken, want de overheid heeft met het verstrekken van vergunningen de indruk gewekt dat ze goed bezig waren.

Het lijkt er dus op dat een mogelijk landbouwakkoord nooit voor 20 jaar richting kan geven
Framework for Sustainable Food Systems
“Er is behoefte aan een duidelijk en gedragen toekomstbeeld voor de landbouwsector en de bijbehorende bedrijven voor pakweg 20 jaar” schrijven de bewindslieden. Met die woorden motiveren ze waarom er een landbouwakkoord moet komen. Het moet gaan om “Een aanpak die niet elke vier jaar wijzigt, maar inspeelt op wat nodig is om de wettelijke opgaven van klimaat, water en natuur te halen. Bij deze formulering lijkt het vooral te gaan om de huidige wettelijke opgaven. Het is een illusie om te denken dat die de komende 20 jaar hetzelfde blijven. Al binnen een paar jaar zal het waterbeleid aangescherpt moeten worden omdat minister Harbers zelf al aangeeft dat de doelen van de Kaderrichtlijn Water niet gehaald worden. Het zou verstandig zijn om nu al te anticiperen op de beleidsvoornemens die bij de Europese Commissie in de maak zijn als verlengstuk van de Van boer tot bord strategie. Het is niet te verwachten dat de landbouworganisaties akkoord zullen gaan met de voorstellen zoals die nu in aantocht zijn. In de tweede helft van 2023 komt de Commissie met een wetgevend kader “Framework for Sustainable Food Systems”. Vermindering van het gebruik van bestrijdingsmiddelen, kunstmest en reductie van de emissies van stikstof zijn zaken waar nog grote meningsverschillen over zijn.

Het lijkt er dus op dat een mogelijk landbouwakkoord nooit voor 20 jaar richting kan geven. Daarvoor is de beleidsdynamiek te groot. Hier worden wederom verwachtingen gewekt die over een paar jaar weer bijgesteld moeten worden. Of naast de landbouworganisaties ook burgers en natuur-en milieuorganisaties betrokken worden bij het landbouwakkoord wordt gemakshalve buiten beschouwing gelaten.

Bij het gebiedsgerichte beleid wordt als doel geformuleerd: “het verbeteren van de natuur, water en bodem, milieu en klimaat in Nederland door deze in balans te brengen met de economie”. Dit gaat wel erg uit van de harmoniegedachte waarbij milieu en klimaat zich moeten aanpassen aan de economie in plaats van andersom. De regering zou moeten uitgaan van het respecteren van de ‘planetaire grenzen’. Dat betekent dat de huidige wijze van landbouw, die gericht is op optimale opbrengsten niet overal mogelijk is. Vanuit de Nederlandse landbouw verdwijnt jaarlijks ruim 200 miljoen kg stikstof naar de omgeving, nog afgezien van de emissies van fijn stof, broeikasgassen en bestrijdingsmiddelen
.
De Europese Commissie heeft aangekondigd dat de emissies van stikstof met 50% moeten worden teruggebracht. In een recente studie zijn scenario’s aangegeven voor het vergroten van de efficiency van stikstof, Hierin wordt vooral gewezen op het zeer inefficiënte gebruik van stikstof in de veehouderij. Op grond daarvan wordt naast een inkrimping van de veestapel ook gewezen op de noodzaak van een meer plantaardig consumptiepatroon in Europa.

Bij een op te stellen landbouwakkoord dient derhalve niet alleen naar de productiekant gekeken te worden maar ook naar de consumptiekant. Dat pleit ervoor om ook maatschappelijke organisaties te betrekken bij een dergelijk akkoord.

Zonering
Remkes gaat in zijn advies uitgebreid in op de wenselijkheid van zonering. In de brief van het kabinet wordt dat aan de provincies overgelaten: “Wij vinden het belangrijk dat regionale kaarten “van onderop” ontstaan. Provincies krijgen de ruimte om daartoe met goede voorstellen te komen. Nationale doelen krijgen zo een provinciale uitwerking. Tevens wordt bezien of een eventuele zonering ondersteunend kan zijn aan de gebiedsprocessen”.

Het is niet te verwachten dat Provincies met die zonering uitgebreid aan de slag gaan. De provincie Noord Brabant deed ruim 20 jaar geleden ervaring op met de reconstructie van gebieden om zo'n zonering te realiseren. Met reconstructieplannen werden landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden aangewezen. Uiteindelijk is dat proces vastgelopen en werd in 2014 de Reconstructiewet ingetrokken.

Er bestaan nu eenmaal spanningen tussen een gebiedsgerichte aanpak en een landelijke generieke aanpak. Het kabinet zou die duidelijk moeten maken. Dat de Rijksoverheid de aanpak van de piekbelasters naar zich toetrekt, is niet bevorderlijk voor een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden. Een gebiedsgerichte aanpak biedt kansen voor maatwerk, maar gaat langzaam. Terwijl juist het rapport Remkes pleit voor spoed om stikstofruimte vrij te maken voor natuurherstel en bouwactiviteiten.
Gelet op de vereiste spoed is de inzet van landelijke instrumenten (heffingen, intrekken vergunningen, onteigening e.d.) onontbeerlijk om vaart te krijgen in het proces.

De euforie over het rapport Remkes en de kabinetsreactie zullen de komende winter verbleken. Het openbaar bestuur is niet bereid om met haar beleid serieus rekening te houden met de jurisprudentie. Dat is zorgelijk in onze rechtsstaat
Kaders voor de toekomst
Van de overheid mogen we verwachten dat ze beleid maakt dat anticipeert op toekomstige ontwikkelingen en heldere toekomstige kaders aangeeft. Het ministerie van LNV is daar niet zo sterk in. Gelet op de milieudruk is het urgent om de sector te verduurzamen. Ontwikkelingen in de markt en Europese beleidsontwikkelingen vereisen verdergaande stappen. Het landbouwakkoord kan niet alleen gebaseerd zijn op huidige wetgeving.

Het nu gepresenteerde kabinetsstandpunt is een sterke verwatering van het advies van Remkes. Zou het standpunt ook afgezwakt zijn om BBB de wind uit de zeilen te nemen? Zonder te dreigen met het intrekken van vergunningen zijn veehouders – met de huidige hoge melkprijzen - niet van plan hun bedrijf te stoppen. Gaat de regering de PAS-melders de komende jaren legaliseren en ze dan uitkopen met extra middelen?

Gevreesd moet worden dat op korte termijn bouwactiviteiten in Nederland nog verder in het slop zullen raken. Natuur-en milieuorganisaties zullen vaker naar de rechter stappen omdat ze niet accepteren dat de aanpak van piekbelasters op basis van vrijwilligheid plaatsvindt. Greenpeace en MOB hebben hun zorgen al duidelijk kenbaar gemaakt. Gezamenlijk zeggen ze: Het is zeer zorgelijk dat het kabinet aan de stikstof-reductiedoelstelling morrelt door twee ijkmomenten in de wet op te nemen (in 2025 en 2028). In die jaren wordt bekeken of er ‘dwingende redenen zijn’ om meer tijd te nemen voor natuurherstel. Dat zet de deur nu al wagenwijd open voor vertragingstactieken van onwillige provinciale bestuurders.

Het openbaar bestuur is niet bereid om met haar beleid serieus rekening te houden met de jurisprudentie. Dat is zorgelijk in onze rechtsstaat. De euforie over het rapport Remkes en de kabinetsreactie zullen de komende winter verbleken als er te weinig stikstofruimte vrijkomt en nog meer bouwactiviteiten vast gaan lopen.
Dit artikel afdrukken