Voor juristen is het oplossen van de stikstofcrisis niet zo ingewikkeld

De analyse van de stikstofcrisis is nogal gebrekkig, betoog ik elders. In zo'n situatie kun je geen goede oplossingen verwachten. Regering en boeren blijven in algemeenheden steken. De regering zegt ‘wij kunnen niet anders’ en ‘de Kritische Depositie Waarde (KDW) moet worden gehaald’. De boeren stellen dat zij om zeep worden geholpen. Zo kom je niet tot elkaar, ook niet door bemiddeling.

De instrumenten die nu zijn of worden ingezet zijn gedoemd te mislukken. In ruim drie jaar crisis is nog vrijwel niets bereikt. Niet qua terugdringen van de stikstofbelasting. Niet qua vlottrekken van bouwprojecten of een oplossing voor de PAS-melders. Voor de toekomst wordt gedacht aan onteigening.

Een toelichting daarop ontbreekt. Het is mij een raadsel hoe men denkt te gaan onteigenen (object, grondslag, nieuwe bestemming, schadeloosstelling etc.). Eigenlijk kunnen alle figuren die bedacht zijn wel worden gemist: zij zullen niet werken of in strijd blijken te zijn met de Habitatrichtlijn. Dit stuk zou veel te lang worden als ik alle juridische missers – bijvoorbeeld het stikstofregistratiesysteem – zou moeten omschrijven.

Wat zou er moeten gebeuren?
We (overheid, natuurbeschermers en boeren) zouden moeten focussen op de Natura 2000 gebieden. Daar is het immers om begonnen. We moeten dus eigenlijk terug naar waar het om gaat: een goede staat van instandhouding voor alle Natura 2000 gebieden. Een einddoel – bijvoorbeeld de KDW – hoeft helemaal niet in beton gegoten vast komen te staan, als we eindelijk maar eens de goede kant op gaan. Daarvoor zijn twee instrumenten zijn beschikbaar: de beheerplannen van art. 2.3 Wet natuurbescherming en de landinrichting van de Wet inrichting landelijk gebied (WILG).

Voor alle Natura 2000 gebieden bestaat al een beheerplan. Dit is opgesteld door Gedeputeerde Staten (GS) en kan ook door GS worden gewijzigd. Een ontwerpplan doorloopt een keurige openbare voorbereidingsprocedure, met zienswijzen en een beroepsmogelijkheid.

Het beheerplan bevat de voor de instandhoudingsdoelstelling nodige maatregelen en de beoogde resultaten. De bestuursorganen die hebben ingestemd zorgen voor de uitvoering van de maatregelen. Welke maatregelen dat kunnen zijn is niet begrensd. Ook het opheffen van stikstofbronnen kan er dus onder vallen. Het beheerplan zal dus ook maatregelen voor stikstofreductie kunnen omvatten, niet alleen voor veehouderijen, maar ook voor andere bronnen (verkeer, industrie, recreatie etc.). Voor de uitvoering kunnen subsidies beschikbaar worden gesteld. Voordeel van het werken met een beheerplan is dat het een bestaande figuur is, niet in strijd met de Habitatrichtlijn komt, concreet is, zich specifiek richt op de ter plaatse geldende instandhoudingsdoelstellingen en de mogelijkheid voor lokale/regionale betrokkenheid biedt. Eventuele ingrijpende maatregelen zijn direct te onderbouwen en daarmee ook aanvaardbaar.

Een bestemmingsplan is niet nodig. Landinrichting is inmiddels een door de provincies vergeten instrument. Dat kan en moet anders

Elk Natura 2000 gebied zou moeten worden begeleid door een inrichtingsplan (art. 17 WILG). Een inrichtingsplan kan de basis bieden voor maatregelen en voorzieningen (dat is niet echt nodig omdat het beheerplan daarvoor ook al een basis biedt) maar kan vooral ook via de herverkaveling wijzigingen brengen in eigendom en gebruik van gronden. Zo zouden bijvoorbeeld intensieve boeren kunnen worden uitgeplaatst en extensieve boeren in de randzones van de Natura 2000 gebieden terecht kunnen komen. Ook biedt een inrichtingsplan een onteigeningsgrondslag, hetgeen altijd van pas kan komen. Een bestemmingsplan is dan niet nodig. Landinrichting is inmiddels een door de provincies vergeten instrument. Dat kan en moet anders.

Met deze instrumenten kan ook zeer goed worden aangesloten bij de initiatieven die overal in het land al gaande waren of zijn. Zo kan het vertrouwen tussen partijen worden hersteld.

Een punt van aandacht is uiteraard het verlenen van vergunningen voor projecten die vanwege een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ moeten worden gerealiseerd. De Habitatrichtlijn (art. 6, derde en vierde lid) biedt daarvoor een opening. De Raad van State heeft de externe saldering/compensatie veel moeilijker gemaakt. Ook daarvoor zou het opnemen van instandhoudingsmaatregelen in beheerplannen (die dan niet meer beschikbaar zijn voor saldering) een oplossing zijn, die kansrijker is dan het uitdelen van deposities uit een stikstofregistratiesysteem.

Wat zijn de voorwaarden?
Het rijk moet bereid zijn om het algemene beleid te laten varen. Het stikstofplan van Van der Wal kan worden ingetrokken; artikel 1.12a van de Natuurbeschermingswet kan worden verwijderd. Geld moet beschikbaar komen c.q. blijven voor de instandhoudingsmaatregelen. De provincies zullen aan de bak moeten met de beheerplannen (waarvan de meeste nu een herzieningsprocedure doorlopen) en met name de stikstofparagrafen daarin.

Ook zullen provincies landinrichtingsplannen moeten gaan opstellen. Dat kan parallel lopen. Provincies moeten voorkomen dat zij in eindeloze ‘gebiedsprocessen’ verzeild raken. Natuurbeschermingsorganisaties zullen niet rigoureus vast moeten willen houden aan voorgestane natuurdoeltypen of stikstofdoelstellingen. Ook voor hen zijn de instandhoudingsdoelstellingen per gebied leidend. Dat geldt natuurlijk ook voor de boeren en hun organisaties. Hakken in het zand, vertragingstactieken, twijfel zaaien, het moet allemaal verdwijnen.

Maar we moeten wel een idee hebben van de effecten van projecten (zoals uitbreiding van veehouderijen) op Natura 2000 gebieden. Als de KDW weg moet en rekenmodel Aerius niet deugt, hoe moet het dan wel?

Er is weliswaar tijd nodig - en meer tijd dan de regering nu denkt – maar er zijn grenzen aan het op de lange baan schuiven van maatregelen. Een perspectief voor bijvoorbeeld twintig jaar zou helemaal niet zo gek zijn. Op die termijn zou achter alle instandhoudingsdoelen een groen vinkje moeten kunnen staan ofwel zou moeten vaststaan dat dat objectief onmogelijk is. Motto: we moeten de natuur niet verder verpesten maar langzaam en gestaag verbeteren.

Belangrijk probleem is nu wel dat er rekenmodellen en daarop gebaseerde systemen (terecht) worden bekritiseerd en vervolgens ook als onbruikbaar terzijde worden geschoven, maar dat niet duidelijk wordt hoe het dan wel moet. Betekent dit nu dat stikstofdepositie helemaal niet meer relevant is? Dat zal niet de bedoeling zijn. Het is een van de in aanmerking te nemen factoren. Maar we moeten wel een idee hebben van de effecten van projecten (zoals uitbreiding van veehouderijen) op Natura 2000 gebieden. Als de KDW weg moet en rekenmodel Aerius niet deugt, hoe moet het dan wel?

Voor juristen is het allemaal niet zo ingewikkeld
We beginnen met de Habitatrichtlijn. “Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden."

Besluiten van bestuursorganen worden vervolgens aan de rechter voorgelegd. Die kan niet zeggen ‘ik weet het ook niet, dus ik zeg er niks over’; de rechter moet een beslissing nemen: het besluit deugt of het deugt niet.

Vervolgens wordt afgegaan op door niet-juristen aangeleverde ‘zekerheden’: verhoging van de stikstofbelasting is schadelijk en moet dus worden afgewezen. Je kunt met Aerius berekenen wat de stikstofdepositie, gegeven een bepaalde emissie, is en of er sprake is van een toename. Als dat zo is, mag geen vergunning worden afgegeven en wordt een wel afgegeven vergunning vernietigd.

De Habitatrichtlijn eist dus wel zekerheid, maar het spreekt vanzelf dat dat nooit absolute zekerheid kan zijn. Zie het maar als een verzwaarde motiveringsplicht (denk aan de passende beoordeling). En als je blijft twijfelen geldt ook nog het voorzorgbeginsel (if in doubt abstain). Je kunt dus niet met een leuterverhaal de natuur aantasten. Met sciëntisme heeft dat allemaal niets te maken, slechts met een flinke drempel voor natuuraantasting.

Aan de KDW hoeven we niet zoveel woorden vuil te maken. Die heeft geen absolute waarde

KDW en rekenmodel Aerius
Aan de KDW hoeven we niet zoveel woorden vuil te maken. Die heeft geen absolute waarde. Ik vind wel een mooi begrip: de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast door de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. Zie bijvoorbeeld het Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof van Alterra, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000. Ik vroeg in Brabant ooit of die KDW voor de Groote Peel (400 Mol) wel klopte. De werkelijke depositie (berekend) was 4.000 Mol. Dus antwoordde men: als de KDW 2000 Mol zou zijn staan we nog steeds voor een grote opgave.

Ik hoop dat hiermee duidelijk is dat je voor besluitvorming en rechterlijke beoordeling daarvan wel normen en methoden nodig hebt. Als je die allemaal terzijde schuift valt er helemaal niets meer te doen. Ook als je per natuurgebied aan de slag gaat, zoals ik voorstel, moet je wel ‘passende maatregelen’ bedenken, waarbij ook de stikstofbronnen aan de orde moeten komen. En dan moet je a) weten of stikstof schadelijk is b) weten of een bepaalde emissie leidt tot een bepaalde depositie, Maar ook: wat betekent de overbelasting voor de instandhoudingsdoelen? Behalve als je zegt: vergeet die hele stikstof maar?

Als ik er zo naar kijk zeg ik het volgende. Neem de KDW niet als absoluut uitgangspunt voor doelbereik en/of onderbouw die waarde beter. Behoud Aerius totdat we een beter systeem hebben en ga emissies meten want dat stimuleert innovatie.