Als enige organisatie die mondiale overeenkomsten kan opstellen om schadelijke subsidies in te perken, heeft de Wereldhandelsorganisatie WTO de mogelijkheid om regels vast te stellen voor visserijsubsidies. De onderhandelingen hierover zijn nu in een cruciale fase.

Overheden subsidiëren hun vloten al eeuwenlang om verschillende redenen: voedselzekerheid, druk van industrielobby's of simpelweg nationale trots. De wereldwijde vangsten op zee bleven groeien na de Tweede Wereldoorlog, en piekten op 86 miljoen ton in 1996. Sindsdien zijn ze rond dat niveau gebleven, ondanks het feit dat schepen steeds efficiënter zijn gaan vissen.

Subsidie op brandstof
Zonder hulp van de overheid zouden sommige vissers failliet gaan. Maar met subsidies die hun bedrijfskosten verlagen kunnen ze doorgaan. In de Europese Unie bijvoorbeeld hoeven vissers, net als boeren, geen belasting voor hun diesel te betalen. Voor veel vissersschepen is brandstof verreweg de grootste kostenpost. Bij een kotter van 2000 pk tikt dat lekker aan.

In theorie zou de omgeving zelf de visserij in toom moeten houden: lage visbestanden betekenen dat vissen meer tijd en dus meer geld kost. De praktijk is dus dat overheidsfinanciering vaak onrendabele vissersvloten op zee houdt. De WTO schat de wereldwijde visserijsubsidies tussen 14 miljard tot 54 miljard dollar per jaar. Die subsidies zijn deels schadelijk (capaciteitsverhogend), deels neutraal, en deels goed, bijvoorbeeld het opkopen van schepen en visvergunningen.

Visserijbioloog Daniel Pauly van de University of British Columbia, beschrijft deze dynamiek als een "race naar de bodem", waarbij landen die hun bestanden in hun eigen wateren hebben uitgeput, ergens anders de overgebleven bestanden op gaan vissen1.

Wie zijn de grootste verliezers?
Bij de grootste verliezers van de huidige subsidies horen ontwikkelingslanden zoals Senegal. Daar is de economie erg afhankelijk van de visserij, maar het land heeft niet de middelen om grote industriële vloten te ontwikkelen om te concurreren met landen zoals China die in hun wateren komen vissen. Dit ontneemt de lokale bevolking zowel het levensonderhoud als een essentiële bron van eiwitten. Een daling van de voorraden roofvissen, waaronder snappers, dwong Senegalese vissersboten om over te schakelen op kleinere sardinella.

De milieu-impact van subsidies is ook voelbaar op volle zee, buiten de territoriale wateren van landen. Daarvan is de Indische Oceaan een belangrijk voorbeeld: 94% van de geelvintonijnbestanden is overbevist.

De belangrijkste subsidieerders
Een studie uit 2019, gepubliceerd in Marine Policy, schatte wereldwijde subsidies op 35,4 miljard dollar, waarvan 22,2 miljard dollar ‘schadelijke’ capaciteitsverhogende subsidies. De top vijf subsidieverstrekkers (China, Europese Unie, VS, Republiek Korea en Japan) dragen 58% (20,5 miljard) bij aan de totale geschatte subsidie. Azië, inclusief China, is verreweg de grootste subsidiërende regio (55% van het totaal), gevolgd door Europa (18% van het totaal) en Noord-Amerika (13% van het totaal). De Aziatische subsidies zijn voor het grootste deel capaciteitsverhogend.

WTO onderhandelingen
Met de UN Sustainable Development Goal 14.6 hebben de onderhandelaars van de Wereldhandelsorganisatie WTO de taak om visserijsubsidies aan te pakken die bijdragen aan overcapaciteit en overbevissing. Daarnaast moeten ze subsidies die bijdragen aan illegale, ongemelde en ongereglementeerde (IUU) visserij afschaffen.

De WTO onderhandelaars zitten al 20 jaar om de tafel, en hadden in december 2020 een deadline van de Verenigde Naties. In maart 2020 waren de voorbereidingen voor een geconsolideerde ontwerptekst in volle gang, maar de vergaderingen konden vanwege COVID-19 niet doorgaan. Ze misten de deadline van december 2020 om een deal te sluiten, die door de Verenigde Naties was vastgesteld, hoewel ze het vorig jaar eindelijk eens waren over de definitie van ‘vis’. Inmiddels kan ook de WTO online vergaderen en was een conceptovereenkomst gereed voor 12e Ministeriële Conferentie die van 30 november tot 3 december 2021 in Genève zou plaatsvinden. Helaas gooide de Omikronvariant van het COVID virus op het allerlaatst toch roet in het eten en ging de vergadering weer niet door. De onderhandelaars hopen nu toch snel tot een afspraak te komen. En dat is niet makkelijk. Niet alle subsidies worden als ‘schadelijk’ beschouwd en sommige vallen niet onder een WTO-overeenkomst. Daarnaast verzet Beijing zich tegen pogingen om subsidies voor de visserij op volle zee te beperken. Sommige afgevaardigden beschouwen voorstellen om het gebruik van dwangarbeid - een verborgen subsidie ​​- aan te pakken als nutteloos, omdat het onwaarschijnlijk is dat alle 164 leden het ermee eens zullen zijn.

De Chinese vloot
Na een groot deel van zijn visbestanden in binnenlandse wateren te hebben uitgeput, gaat de Chinese vloot nu elders vissen. De verre-water vloot (Distant Water Fishing - DWF) van China had in 2020 bijna 17.000 schepen, vijf tot acht keer meer dan eerder is gedocumenteerd, volgens het Overseas Development Institute (ODI), een onafhankelijke wereldwijde denktank. Terwijl andere landen ook verantwoordelijk zijn voor overbevissing, is China de belangrijkste speler in de wereldwijde visserijcrisis vanwege de gigantische omvang en wereldwijde aanwezigheid van zijn visserijactiviteiten. Ter vergelijking: de DWF-vloot van de Europese Unie telde in 2014 289 schepen en de Verenigde Staten hadden in 2015 225 grote DWF-schepen.

Bijna 1.000 Chinese DWF-schepen varen onder de vlag van andere landen, waarvan de meeste – 518 in totaal – zijn geregistreerd in Afrikaanse landen. In Ghana bijvoorbeeld zijn tot 93 procent van de trawlers in handen van de Chinezen. Door onder de Ghanese vlag te opereren, verschuilen de Chinese bedrijven zich achter lokaal opgerichte entiteiten, betalen ze zeer lage vergunningkosten en zijn boetes veel lager. Daarbij krijgen ze ook nog subsidie uit China. Ghana verliest nu jaarlijks tussen de 12,1 miljoen euro en 20 miljoen euro aan visvergunningen en boetes van trawlers. Daarbij is de monitoring- en controle capaciteit van Ghana erg beperkt.

Meer dan 58% van de schepen die (vermoedelijk of bevestigd) waren betrokken bij IUU-visserij wereldwijd zijn Chinees, onthulde het Overseas Development Institute in zijn studie. De overtreders zijn onder meer schepen die eigendom zijn van China's grootste staatsbedrijven voor de verre-water visserij. De Chinese betrokkenheid bij IUU-activiteiten is mogelijk nog uitgebreider, aldus het rapport.

Een ander onderzoek, gebaseerd op satellietbeelden, vond in 2017 meer dan 900 en in 2018 meer dan 700 vaartuigen van Chinese oorsprong die illegaal in Noord-Koreaanse wateren visten. Ze vingen een hoeveelheid Japanse vliegende inktvissen die de gecombineerde vangst van Japan en Zuid-Korea benadert (meer dan 164.000 ton met een waarde van meer dan 440 miljoen US dollar), volgens het tijdschrift Science Advances. De onderzoekers vonden ook 3.000 kleinschalige Noord-Koreaanse vaartuigen die, meestal illegaal, in Russische wateren visten.

Een derde incident is de recente ontdekking van een grote concentratie Chinese vissersvaartuigen voor de Galapagos-eilanden van Ecuador. Op het hoogtepunt in 2020 lagen er meer dan 350 schepen tegelijk te vissen.

Waar schepen zijn op open zee en wat ze doen was tot voor kort moeilijk te controleren. Door het combineren van satellietbeelden via Global Fishing Watch en informatie uit openbare volgapparatuur zijn schepen nu altijd te vinden, ook als ze hun openbare volgapparatuur uitschakelen.

Ondoorzichtige rapportage
Het 13e vijfjarenplan van de Chinese regering voor 2016-2020 erkende de noodzaak om de impact van de visserij te verminderen. Een nieuwe analyse van de Chinese visserijsubsidies zag inderdaad een daling van de binnenlandse subsidie-uitgaven. Maar uit de analyse bleek ook dat sprake is van ondoorzichtige rapportage, en aanhoudend veel subsidie voor de verre-water vloot. De studie, opgesteld in opdracht van campagnegroep Oceana, suggereert dat 85 procent van de Chinese vlootsubsidies schadelijk zijn voor de duurzaamheid van de visbestanden.

Vaartuigen die buiten de Chinese wateren vissen krijgen onevenredig veel subsidie toegewezen
De financieringsstructuur en rapportage van Chinese subsidies is de afgelopen jaren aanzienlijk veranderd. China publiceerde jaarlijks een gedetailleerd verslag van zijn programma's en bedragen voor visserijsubsidies in het China Fisheries Yearbook. Het kan om brandstofsubsidie gaan, maar ook over nieuwbouw, of juist ontmanteling van schepen. De meeste subsidieprogramma's gaan sinds 2016 via de provincies, die niet verplicht zijn om de verdeling van hun subsidies-uitgaven aan het centrale niveau te rapporteren.

Vaartuigen die buiten de Chinese wateren vissen krijgen onevenredig veel subsidie toegewezen (42%), ondanks het feit dat ze slechts 22% van de Chinese vangst voor hun rekening nemen. Dit is volgens het Oceana-rapport een bewijs dat subsidies een onrendabele vloot ondersteunen.

DWF-brandstofsubsidies zijn afgenomen, maar subsidies voor de bouw van DWF-bases (havens, verwerkings- en opslagfaciliteiten) die in 2016 zijn begonnen, vormen nu 57% van de directe subsidies ter ondersteuning van de DWF-industrie. Onder auspiciën van de Belt and Road Initiative zijn vooral Chinese visserijbases gebouwd in diverse Westafrikaanse landen.
Daarnaast krijgt de DWF-industrie veel indirecte subsidies in de vorm van belastingvoordelen en preferentiële leningen.

China's groeiende ondoorzichtigheid komt net op het moment dat onderhandelaars van de Wereldhandelsorganisatie afspraken moeten maken over het beëindigen van schadelijke visserijsubsidies. Tot nu toe zijn de Chinese onderhandelaars terughoudend geweest over de voorwaarden waaronder ze zouden instemmen met een WTO-deal, vooral als het bepalingen over gegevensrapportage bevat.

De belangrijkste punten waar de WTO-onderhandelaars over moeten beslissen:
  • Het verbieden van visserijsubsidies die schade veroorzaken, zoals subsidies die de kosten van brandstof en de bouw van schepen verlagen en subsidies die prijsondersteuning bieden om de marktprijzen kunstmatig hoog te houden.

  • Het afschaffen van subsidies aan vissersvloten op grote wateren. Dergelijke subsidies bedreigen lage-inkomenslanden die afhankelijk zijn van vis.

  • Het afschaffen van subsidies voor illegale / ongereguleerde vaartuigen.

  • Uitzonderingen op de regels - de zogenaamde ‘speciale en gedifferentieerde behandeling’ - moeten worden overwogen voor kleinschalige vissers die vistuig gebruiken met een lage impact of die vissen om in hun levensonderhoud te voorzien.

  • Ten slotte moet de overeenkomst transparante gegevensdocumentatie en handhavingsmaatregelen vereisen.


Gezien de recente historie van de Chinese vloot zal dit alles nog niet eenvoudig zijn.

Noten:
1. Volgens de laatste gegevens van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN lopen de visbestanden in veel delen van de wereld het risico in te storten als gevolg van overbevissing. Naar schatting is 34% van de mondiale bestanden overbevist, vergeleken met 10% in 1990. Sommige regio's, zoals de Middellandse Zee, er nog veel ernstiger aan toe zijn. Dat is in een tempo waarin de vispopulatie zichzelf niet kan aanvullen. Afnemende visbestanden verergeren de armoede. Ongeveer 39 miljoen mensen zijn voor hun levensonderhoud afhankelijk van de visserij. Gezonde zeeën zijn ook belangrijk voor de voedselzekerheid: vissen voorzien in gemiddeld 20% van de dierlijke eiwitbehoefte van 3,3 miljard mensen.


Dit artikel van Christien Absil is het tweede in een drieluik over IUU, illegal, unreported, unregulated visserij. Het eerste deel, Het hardnekkige probleem van illegale visserij, verscheen op, het volgende deel verschijnt op 21 januari.
Dit artikel afdrukken