Zo los je de stikstofcrisis op - advies aan BBB

De combinatie van de Natuurbeschermingswet-vergunning, de modelmatige berekening van depositie via Aerius en een overdaad aan niet-realistische instandhoudingsdoelstellingen houden Nederland in een verstikkende greep. De kern van de stikstofcrisis moet worden aangepakt. Een beetje rommelen met drempelwaardes, kritiek op de kritische depositiewaarden (KDW) en voorstellen om Natura 2000-gebieden op te heffen, levert geen oplossing.

Drie pijlers
De Vogel- en Habitatrichtlijn (kort gezegd: Habitatrichtlijn) is gebaseerd op drie pijlers. Onder artikel 6, derde lid, is een toetsing voorafgaand aan het uitvoeren van plannen of projecten (de “passende beoordeling” van mogelijk significant negatieve effecten daarvan) met een duidelijk omschreven en beperkt uitvoeringskader verplicht. Onder artikel 6, tweede lid, is een lidstaat van de EU verplicht om achteruitgang van de kwaliteit (= staat van instandhouding – SVI) van habitattypen te voorkomen door het nemen van maatregelen. Het eerste lid van artikel 6 verplicht tot het nemen van maatregelen die tegemoet komen aan de ecologische vereisten van habitattypen en soorten.

De overheid vermeed haar verplichting tot het nemen van maatregelen ter voorkoming van achteruitgang van de Staat van Instandhouding

Maximaal opgerekt ...
Het ministerie van LNV, belast met de in- en uitvoering van de Habitatrichtlijn, heeft gekozen om het beperkte uitvoeringskader van de passende beoordeling los te laten en dit maximaal op te rekken.
Bovendien is het begrip plannen of projecten uitgebreid met “andere handelingen”. Daarmee vermeed de overheid haar verplichting tot het nemen van maatregelen ter voorkoming van achteruitgang van de SVI. “Bestaand gebruik” werd binnen het uitvoeringskader van de passende beoordeling getrokken, en het karakteristieke verschil in benadering tussen de leden twee en drie van artikel 6 opgeheven.


... maar slechts één (ongeschikte) maat
Het in feite enige toetsingscriterium bij de aanvraag van een vergunning is de met het door het RIVM beheerde rekenmodel Aerius berekende stikstofdepositie. Overschrijdt een berekening de wettelijk vastgelegde drempelwaarde van 0,005 mol/ha.jr op de kritische depositiewaarde (KDW) van enig habitattype in een gebied, dan wordt de vergunning geweigerd. Volgens de redenering zoals ook de bestuursrechter die hanteert, kan in zo’n geval een significant negatief effect op het betreffende habitattype niet worden uitgesloten.

Dit laatste is getalsmatig een nogal geëngageerde opvatting. Bij een depositie van 1200–1500 mol/ha.jr, zoals voor de meeste gebieden gemiddeld wordt berekend, maakt een verhoging met 0,005 mol geen significant verschil. Dat is nog tot tot daar aan toe. Zorgelijker bij de eenzijdige toetsing op stikstofschade is de mededeling van directeur Charles Wijnker van het RIVM die zei dat zijn model ongeschikt is om te bepalen welke emissiebronnen 'piekbelasters' zijn. Daarmee zei hij hardop dat Aerius feitelijk ongeschikt is om de depositie van individuele bedrijven te bepalen.

Externe saldering zal op enig moment sneuvelen bij de hoogste rechter vanwege strijdigheid met de Habitatrichtlijn

Piekbelasteraanpak juridisch onhoudbaar
De enige uitweg die de overheid op korte termijn ziet is “externe saldering” van emissie-'rechten'. Die aanpak zal op enig moment sneuvelen bij de hoogste rechter vanwege strijdigheid met de Habitatrichtlijn. In het kader van artikel 6, derde lid, kunnen negatieve effecten door de emissie van stikstofverbindingen worden gemitigeerd door een plan of project aan te passen. Ze mogen echter niet worden gecompenseerd door willekeurig waar andere emissies te beëindigen.

De lange termijn plannen om 3.000 'piekbelasters' uit te kopen zijn door de verklaring van de RIVM directeur per definitie rijp voor de prullenbak. Piekbelasters kunnen zich verenigen en zullen winnen bij de hoogste rechter.

Nederland heeft niet aan haar Europese verplichtingen heeft voldaan omdat het vergunningenstelsel faalt

Het Nederlandse vergunningstelsel faalt
De vraag, die nog door niemand aan de orde wordt gesteld, is of het vergunningenstelsel doelmatig is geweest. Bij de passende beoordeling (beperkt tot de werkingssfeer die de Habitatrichtlijn beoogt) ogenschijnlijk wel, maar door alleen op stikstof als toetscriterium te focussen blijft een veelheid aan andere invloeden buiten schot.

Wat betreft de verplichting om achteruitgang van de SVI te voorkomen, ligt de zaak anders. Uit vergelijking van de officiële, aan Brussel verstrekte, gegevens uit 2004 met die uit 2018 (helaas is er niets van recentere datum) blijkt dat op 38% van het aantal habitattype-locaties de kwaliteit achteruit is gegaan (totaal 37.607 ha). Er blijkt nauwelijks sprake van verschil tussen de typen met de laagste en hoogste KDW.

Dit betekent iets dat we zelden horen: Nederland heeft op dit punt niet aan haar Europese verplichtingen voldaan omdat het vergunningenstelsel faalt.

Geen vergunningen maar emissieplafonds
Behalve het vergunningenstelsel heeft ook het beheer van de Natura 2000-gebieden in dit verband gefaald. Er zal daarom een systeem moeten komen dat maatregelen kan genereren die wél voorkomen dat de SVI achteruitgaat. Wel moet worden aangetekend dat zulke maatregelen, evenals die (in lijn met het eerste lid van artikel 6) gericht zijn op het verbeteren van de SVI, altijd afgewogen moeten worden tegen hun sociaal-economische gevolgen. Dit is een verplichting van artikel 3, het tweede lid, van de richtlijn. De Habitatrichtlijn biedt ruimte om al te gekke sociaal-maatschappelijke kosten af te wijzen als die slechts beperkte natuurdoelen dienen en economisch (sterk) negatief uitvallen.

De substantiële emissiereductie die vanaf 2030 bereikt moet worden, is zeker voor dat jaar haalbaar

Een passende beoordeling kan onderdeel zijn van de milieuvergunning die voor elk plan of project noodzakelijk is. Daarom is het door Nederland gecreëerde stelsel van vergunningen om uitvoering te geven aan verplichtingen onder artikel 6 van de richtlijn overbodig.

Het vergunningenstelsel staat los van emissiebeleid en - doelen. Op dit moment zit Nederland onder de met de EU overeengekomen emissieplafonds voor ammoniak en stikstofoxiden voor de periode tot en met 2029 en is er geen dwingende opdracht tot vermindering van emissies.
Het lijkt niettemin verstandig om in algemene zin op de toekomstige verlaging van de plafonds te anticiperen.

Reductie emissie haalbaar
De concentratie van stikstofoxiden is al jarenlang aan het dalen en een structurele versnelling daarvan is voorzienbaar met de verdere elektrificatie van het wagenpark en technische oplossingen in de industrie. De substantiële emissiereductie die vanaf 2030 bereikt moet worden, is zeker voor dat jaar haalbaar. Er lijkt dan ook geen dwingende noodzaak te bestaan om bouwprojecten waarbij sprake is van tijdelijke uitstoot van stikstofoxiden te verbieden.

De emissie van ammoniak in Nederland is al enige tijd stabiel, maar ook hier is een daling te verwachten die de emissie onder het plafond vanaf 2030 kan brengen.

Een met maatwerk in een ruimtelijk ordeningsprogramma vastgelegde herstructurering van het landelijk gebied kan tot een substantiële verlaging van emissies leiden

Een op ruimtelijke ordening gebaseerde programmatische aanpak
Een aanmerkelijk aantal veehouders heeft aangegeven te willen stoppen. Bovendien is er boerengrond nodig voor wonen, werken, recreatie en infrastructuur. Dat betekent dat herstructurering van het landelijk gebied niet gedreven wordt door stikstofproblemen, maar een zaak is van ruimtelijke ordening. Daaraan kan uitvoering worden gegeven met een programmatische aanpak van de inrichting van de ruimte, zoals nota bene de Advocaat-Generaal in het PAS-arrest heeft gesuggereerd. Een met maatwerk in een ruimtelijk ordeningsprogramma vastgelegde herstructurering van het landelijk gebied kan tot een substantiële verlaging van emissies leiden. Dit kan ruimte bieden aan agrarische 'blijvers', terwijl toch een netto afname van ammoniakemissie kan worden gerealiseerd.

Drie onverenigbare waarheden
Er zijn zeer veel Natura 2000-gebieden waarin habitattypen aanwezig zijn met een lage tot zeer lage KDW, die volgens de depositieberekening zwaar wordt overschreden. Desondanks hebben ze over een lange reeks van jaren een uitstekende SVI. Die drie zaken kunnen niet tegelijkertijd waar zijn.

Wat is er mis?

De SVI wordt vastgelegd in gegevens die door het ministerie van LNV naar Brussel worden gezonden om te worden opgenomen in het standaard dataformulier van elk Natura 2000-gebied. Als die opgave van de kwaliteit van habitattypen (en habitats van soorten) niet correct zou zijn, is het hek van de dam.

De KDW is een in Europees verband geaccepteerd begrip. Nederland gebruikt het als een streng beperkend kader, terwijl er sprake is van een range die doorgaans ruimer is dan de Nederlandse grenswaarden suggereren. Desondanks is het een realistische maat waarmee stikstofgevoeligheid tussen gebieden in de EU kan worden vergeleken. Het is echter zinloos om er een wettelijk criterium van te maken omdat terugdringen van stikstofdepositie tot op of onder de KDW geen garantie is voor verbetering van de kwaliteit van habitattypen. Daarvoor zijn er teveel lokale fysische omstandigheden (en mogelijk ontoereikend beheer) die een minstens zo belangrijke rol spelen. Dergelijke factoren zou de wetgever dan ook - en zelfs per specifieke context - in de wet moeten verankeren. Dat is ondoenlijk omdat die factoren contextueel zijn, terwijl wetten universeel geldig moeten zijn.

De overheid demonstreert met het beleidsvoornemen bovendien haar eigen gegevens over de kwaliteit van de habitattypen niet te kennen

Verbetering habitats door stikstofreductie alleen is een illusie
Stikstofdepositie bestaat uit verschillende componenten: 'natte', de ammonium en nitraat die met regenwater naar beneden komt en gemeten kan worden, en 'droge', die bestaat uit directe opname van ammoniak en stikstofoxiden door vegetatie. Droge depositie wordt niet gemeten maar berekend met modellen die de toets der kritiek niet kunnen doorstaan (Briggs & Hanekamp) en bovendien nooit zijn gevalideerd. Het artikel Aanwijzing uit satellietmetingen: Nederland zit mogelijk al rond Kritische Depositiewaarden rechtvaardigt de conclusie dat de totale depositie (voornamelijk 'nat') nergens in Nederland uitkomt boven 600-800 mol/ha.jr. Dergelijke waarden vallen binnen de bandbreedte van de KDW van de meest stikstofgevoelige habitattypen.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat 78% van het oppervlak aan habitattypen in een uitstekende of goede SVI verkeert.

Het voornemen van de regering om in 2030 de stikstofdepositie op 74% van het oppervlak aan stikstofgevoelige natuur onder de KDW te brengen is niet realistisch. De onderliggende gedachte dat door de depositie maar ver genoeg omlaag te brengen de kwaliteit van de habitattypen zou verbeteren, is zoals hiervoor is aangegeven een illusie die voorbijgaat aan een veelheid van andere factoren die de kwaliteit van natuur bepalen. De overheid demonstreert met het beleidsvoornemen bovendien haar eigen gegevens over de kwaliteit van de habitattypen niet te kennen.

De noodzaak die de overheid ziet om de depositie te verlagen is gebaseerd op ondeugdelijke modelberekeningen. Zowel de berekening van de 'grootschalige' depositie (OPS model) als de detailberekeningen met Aerius leveren een vertekend beeld. De modelberekeningen zijn niet nodig om de Habitatrichtlijn naar behoren uit te voeren. De toepassing ervan kan uit beleid en wetgeving worden geschrapt, zonder dat het natuurbeleid of Nederlands relatie met Brussel daaronder zullen leiden. Anders dan de brief van Eurocommissaris Sinkevičius aan minister Van der Wal van afgelopen donderdag suggereert, is de KDW of stikstof geen verplicht onderdeel van het eisenpakket dat de Habitatrichtlijn oplegt.

Iedere lidstaat van de EU moet de richtlijn passend in context toepassen en heeft de opdracht om natuurgebieden niet te laten verslechteren en is gehouden de daarvoor noodzakelijke maatregelen te nemen. Hoe is aan iedere lidstaat, zoals gisteren Manfred Weber, een prominente christelijke Europarlementariër duidelijk maakte met een felle kritiek op Sinkevičius' brief aan de Nederlandse minister.

Kritische evaluatie gewenst
Bij de selectieprocedure van de Natura 2000-gebieden is veel misgegaan. De in Europees verband afgesproken selectiecriteria zijn bij meer dan 20 gebieden gebieden onjuist toegepast. Daardoor zijn deze gebieden (waaronder de Groote Peel) ten onrechte onder het regime van de Habitatrichtlijn terecht gekomen. Of dit bijna 20 jaar na dato nog te veranderen is, is twijfelachtig en ook niet per se noodzakelijk mits de Habitatrichtlijn correct wordt uitgevoerd.

Omdat ze het vertrouwen genieten, kunnen TBO´s ongecontroleerd opereren en hun niet zelden cultuurnatuur verwoestende doelen stellen en proberen te realiseren

Zonder aan het aantal van 162 gebieden te willen tornen, verdient het aanbeveling om de instandhoudingsdoelstellingen die waren vastgelegd in de Aanwijzingsbesluiten van de gebieden kritisch te evalueren. Wat rijkere natuurdoelen dan stikstofcriteria alleen zouden moeten worden afgeleid uit de gegevens van het Standaard Data Formulier. In de praktijk hebben beleidsvisies en doelstellingen van terreinbeherende organisaties (TBO´s), die al nagestreefd werden voordat de Natura 2000-gebieden waren gerealiseerd, grote invloed op de huidige instandhoudingsdoelstellingen gehad. Die beleidsvisies kunnen worden gekarakteriseerd door 'verschraling' en 'vernatting' vanuit gewenste natuurbeelden en uitbreiding van het areaal daarvan. En dat in combinatie met de denkfout om cultuurland (zoals heide - het resultaat van begrazing door schapen en anders een tussenfase op weg naar bos- en commercieel geëxploiteerd rietland) te behandelen alsof het stationaire 'natuur' kan zijn.

Omdat ze het vertrouwen genieten, kunnen TBO´s ongecontroleerd opereren en hun niet zelden cultuurnatuur verwoestende doelen stellen en proberen te realiseren. Dat gebeurt door onder meer afgravingen en grootschalige kap van bomen zonder dat het resultaat heeft in de vorm van betere of herstelde natuur. Het is een taboe om dat aan de orde te stellen, maar het staat een juiste uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn in de weg en leidt juist verder weg van behoud van Nederlands prachtige cultuurland natuur. Zonder dat sprake is van een resultaatverplichting voor hun beheersactiviteiten worden op hun gezag grondwaterstanden veranderd en grootschalige herstructurering van Natura 2000-gebieden doorgevoerd die weinig te maken hebben met richtlijnverplichtingen.

Samengevat zou ik BBB willen aanbevelen:

1. schaf het vergunningenstelsel m.b.t. HR art 6 af en koppel de verplichting tot een passende beoordeling voor plannen of projecten aan milieuvergunningen en emissiedoelen (zie 3);


2. haal de rekenmodellen waarmee de stikstofdepositie wordt berekend uit de wet;


3. stel een ruimtelijk ordeningsprogramma in voor reductie van emissies om vanaf 2030 te kunnen voldoen aan de emissieplafonds die de NEC-richtlijn voorschrijft;


4. ontwikkel een monitoringsysteem ter beoordeling van het succes van maatregelen die verslechtering van natuurkwaliteit beogen tegen te gaan;


5. zorg voor herijking van de instandhoudingsdoelstellingen en beëindig de autonomie van TBO´s door hen verantwoordelijk te maken onder het regime van 3 en 4.

Bouwprojecten zijn met een dergelijke aanpak meteen van het slot en kunnen worden beoordeeld op hun bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit van Nederland binnen de eis van de Habitatrichtlijn. Bestaande natuur mag vaststelbaar niet verslechteren mits dat binnen verantwoorde maatschappelijke en economische kaders kan.