Opinie Wetsvoorstel oneerlijke handelspraktijken, een dode mus

“Boeren, tuinders en vissers hebben een zwakkere onderhandelingspositie tegenover grote en geconcentreerde marktpartijen in de keten. Dat maakt het voor hen lastiger een eerlijke prijs te vragen voor het voedsel dat zij produceren.” Dat zegt het persbericht van minister Schouten bij de aanbieding van het Wetsvoorstel oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen aan de Tweede Kamer op 20 november.

Voorbeelden van als oneerlijk ervaren handelspraktijken zijn vertraagde betalingen, onduidelijke contractvoorwaarden, plotselinge of ongerechtvaardigde annulering van bestellingen of opzegging van contracten, gedwongen betaling voor promotie en/of reclamekosten, onverklaarbare afkeur van producten en gedwongen terugname van onverkochte producten. In totaal worden 16 praktijken genoemd.

Een Nederlandse potplantenleverancier aan Duitse supermarkten zal zich wel tweemaal bedenken om een klacht in te dienen bij de Duitse evenknie van de Autoriteit Consument en Markt over zijn afnemer. Zodra hij dat doet, kan hij meteen op zoek naar nieuwe afnemers

Toch zal dit wetsvoorstel niet veel zoden aan de dijk zetten en tot een duidelijk betere prijs voor boeren leiden. Prijzen worden immers sterk bepaald door het aanbod op internationale markten. Die worden doorgaans gekenmerkt door overschotten en daardoor lage prijzen. Maar politici willen nu eenmaal graag uitstralen dat ze daadkrachtige maatregelen nemen, terwijl de werkelijkheid weerbarstig is.

Voorgeschiedenis
Boeren zijn de dupe van hun zwakke machtspositie in de voedselketen. De ijzersterke lobby van Europese landbouworganisaties heeft dat beeld krachtig in de media en parlementen weten te verankeren. Het bracht het Europees Parlement ertoe om in 2016 te pleiten voor wetgeving zodat boeren eerlijke verkoopwaarden tegemoet kunnen zien. Het parlement wijst erop dat de wet consumenten wel tegen supermarkten beschermt, maar zwakke leveranciers zoals de boeren niet.

"Oneerlijke handelspraktijken moeten worden tegengegaan." Dat vond ook de Commissie Veerman in 2016, die op verzoek van de Europese Commissie een advies uitbracht. Volgens Veerman is wetgeving onontbeerlijk om het afdwingen van afspraken te ondersteunen. Dat geldt bijvoorbeeld voor betaaltermijnen die supermarkten niet zelden hebben opgerekt tot 90 dagen en soms nog meer. Dat moet korter kunnen. "De boeren zijn de meest kwetsbare schakel in de voedselketen. Risico’s in die keten zijn niet gelijk verdeeld’, oordeelt vervolgens de Landbouwraad waarin de landbouwministers van alle 28 landen zijn vertegenwoordigd. Die risico’s moeten volgens de Raad beter verdeeld worden. De ministers vroegen de Europese Commissie om te komen met wetgeving waarmee oneerlijke handelspraktijken te voorkomen zijn.

Op 9 april 2019 werd vervolgens een Europese Richtlijn over oneerlijke handelsafspraken in de voedselketens vastgesteld door de Europese Raad en het Europees Parlement. Vervolgens is het de taak van de lidstaten om die Richtlijn om te zetten in nationale wetgeving. Het nu door Schouten gepresenteerde voorstel is de verplichte Nederlandse implementatie van die Europese Richtlijn.

Parallel aan de discussie in Europa speelde ook de discussie in Nederland. CDA Tweede Kamerlid Jaco Geurts pleitte in 2016 voor een voedselscheidsrechter die over de belangen van de boeren en de voedselindustrie waakt. De toenmalige staatssecretaris van Landbouw Martijn van Dam voelde daar weinig voor: ”Boeren kunnen al klachten indienen bij de ACM die toezicht houdt op de naleving van mededingingsregels”. Het vorige kabinet wees het voorstel van Geurts af: “Boeren en tuinders produceren van bepaalde producten meer dan de markt kan opnemen. Dit leidt tot prijsbederf. Deze lage prijzen voor boeren en tuinders zijn in het algemeen het gevolg van een te groot aanbod”. De regering citeerde een SEO onderzoek als onderbouwing: “dat zelfregulering de meest aangewezen route is om problemen met oneerlijke handelspraktijken bij inkoopmacht tegen te gaan”. Het kabinet verwees naar een onderzoek van de WUR in 2014. Die schreef “dat er niet direct aanleiding is tot zorg of aanvullend onderzoek”.

Een nieuwe stap vormde het Regeerakkoord van 2017. Daarin worden de ongelijke machtsposities in de voedselketens onderkend: “De mededingingswet wordt aangepast zodat samenwerking in de land- en tuinbouw expliciet wordt toegestaan. Dit om de ongelijke machtsverhoudingen in de keten te compenseren. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) krijgt een speciaal team voor geschillenbeslechting in de agro-nutriketen”.

Essentie van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel dat nu bij de Tweede Kamer ligt, verbiedt een lijst van 16 handelspraktijken door een afnemer jegens een leverancier van landbouw- of voedingsproducten. Leveranciers kunnen bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM) een handhavingsverzoek tegen de desbetreffende afnemer indienen of de hun klant civielrechtelijk aanspreken. Daarnaast biedt de Europese Richtlijn lidstaten de ruimte om een geschillencommissie in het leven roepen om leveranciers een anonieme klacht te kunnen laten indienen. Nederland kiest voor die optie om de drempel tot klagen te verlagen.

Verder is in het voorstel opgenomen dat de 16 handelspraktijken van een afnemer onrechtmatig zijn, tenzij deze handelspraktijken voorafgaand, helder en ondubbelzinnig schriftelijk overeengekomen zijn tussen leverancier en afnemer.

Het is afnemers verboden om vergeldingsmaatregelen te treffen als leveranciers een klacht indienen tegen het gedrag van hun afnemers waarbij de afnemer dreigt met of overgaat tot commerciële vergeldingsmaatregelen tegen de leverancier indien de leverancier zijn contractuele of wettelijke rechten uitoefent zoals b.v. het indienen van een klacht.

Het indienen van een klacht bij een geschillencommissie of bij de ACM kan anoniem gebeuren. Ook al erkent de regering dat deze vertrouwelijkheid maar tot op zekere hoogte verzekerd is
De motivering van het wetsvoorstel wordt in de Memorie van Toelichting gebaseerd op de Europese Richtlijn, het advies van de Commissie Veerman en een nieuw onderzoek van de WUR. Om te anticiperen op de te verwachten Europese Richtlijn en om de passages uit het Regeerakkoord te onderbouwen was de WUR inmiddels gevraagd een nieuw onderzoek te doen. 10.000 boeren ontvingen in mei 2018 een enquête om te melden of ze ervaring hebben met oneerlijke handelspraktijken.

Consultatie
Voorafgaand aan het indienen van het wetsontwerp aan de Tweede Kamer is er een consultatieronde geweest, waarin stakeholders hun mening over een concept wetsvoorstel kenbaar konden maken. Dit geeft een interessant inkijkje in het krachtenveld van de voedselketens. Boerenkoepel LTO en FNLI, de koepel van levensmiddelenfabrikanten en andere voedselverwerkers, blijken positief over het wetsvoorstel. Het CBL, de koepel van supermarkten, en NGO’s zijn om verschillende redenen sceptisch over het wetsvoorstel. De consultaties laten ook twijfel zien over het wetsvoorstel.

LTO
Boerenkoepel LTO is blij met het wetsvoorstel: “de richtlijn en het Wetsvoorstel beogen onevenwichtigheden in de onderhandelingsposities tussen leveranciers en afnemers van landbouw- en voedingsproducten terug te dringen. Wij signaleren dat in de praktijk deze onevenwichtigheden daadwerkelijk leiden tot oneerlijke handelspraktijken. Die oneerlijke praktijken vergroten onzekerheden en risico’s voor de zwakkere partijen. Daarnaast hebben zij een negatieve invloed op de levensstandaard van de landbouwbevolking, op innovatie en investeringen en op productiebeslissingen. Deze praktijken belemmeren dus de ontwikkeling van economisch vitale bedrijven.”

Gezien deze opinie, is het opvallend dat LTO in 2017 in een reactie op een consultatie van de Europese Commissie over de aanpak van oneerlijke handelspraktijken “niet veel nut” zag “om met meer wetgeving te komen.

“In short, LTO NEDERLAND emphasizes the importance of farmers' co-operatives to improve the position of farmers in the value chain and sustainability and innovation in general. Tackling UTPs is important, but this will not be enough to improve the farmers' income. This is based on our experience with the SCI pilot initiative in the Netherlands during 2013-2015 and a farmers' survey we did in 2015. Market transparency needs to be adapted to the needs of the operators. We point out that, in the Netherlands, there is a guideline on competition law and sustainable production which could help the farming sector to improve the general income situation while at the same time meeting the needs of consumers and society as a whole in the future.”

CBL
Supermarktenkoepel CBL is sceptisch over het ingediende wetsvoorstel. De organisatie schrijft: “Het spreekt voor zich dat de Nederlandse supermarkten tegen elke vorm van oneerlijke handelspraktijken zijn. Daarom zijn alle supermarkten in Nederland aangesloten bij het Supply Chain Initiative (SCI)." Dit Europese initiatief van boeren, fabrikanten en foodretailers, voorziet voor aangesloten bedrijven in een verplicht te hanteren gedragscode en implementatieregels. In Nederland is dit initiatief geadopteerd door LTO Nederland, de Federatie Nederlandse Levensmiddelenindustrie (FNLI) en het CBL. In de 6 jaar dat het SCI in Nederland in gebruik is, zijn er tot op heden 0 klachten ingediend over oneerlijke handelsrelaties. Het CBL begrijpt dat de Nederlandse overheid verplicht is om de Richtlijn te implementeren. Niettemin stelt de koepel van supermarktformules vraagtekens bij de noodzaak van dergelijke wetgeving.

Mij verrast vooral de sterke weerstand van Eurocommerce, het Europese CBL; in Europees verband hebben de supermarktorganisaties zich nadrukkelijk tegen de Europese Richtlijn gekeerd. Als ze zich niet schuldig maken aan oneerlijke handelspraktijken, hoeven ze immers ook niet bang te zijn voor een wettelijke regeling.

Hoe dit alles samen te vatten? Politici willen graag uitstralen dat ze daadkrachtig beleid voeren dat de problemen van boeren en tuinders oplost. Ze zijn blij met een dode mus als trofee. Ze zijn blij met een dode mus als trofee - en nog met het verkeerde vogeltje ook. Overaanbod en goedkopere concurrentie zijn de echte uitdaging. Tekenend was de naïeve reactie van Europarlementariër Annie Schreijer nadat de Europese Richtlijn was vastgesteld. Volgens haar is "het einde van de onderdrukking in de voedselketen nu nabij"

Het CBL heeft grote bezwaren tegen het recht om anoniem een klacht in te dienen: "Het uitgangspunt zou moeten zijn dat afnemers de volledige informatie verkrijgen over de klacht waartegen zij zich moeten verweren. Daar hoort de identiteit van de leverancier in beginsel bij. Zonder deze informatie zullen afnemers, die vaak overeenkomsten aangaan met een zeer groot aantal leveranciers, immers niet weten welk geval het betreft en dus ook niet goed in staat zijn om na te gaan of – bijvoorbeeld – de door de klager beschreven feiten kloppen, of er geen belangrijke informatie achterwege is gehouden etc. Hierdoor zou het recht van een afnemer om zich te verweren in het geding kunnen komen”.

FNLI
FNLI, de koepel van levensmiddelenfabrikanten in Nederland, is positief over het wetsvoorstel. De organisatie heeft moeite met de mogelijkheid dat afnemers in een schriftelijk contract kunnen opnemen dat een bepaalde – oneerlijke – handelspraktijk is toegestaan. De FNLI schrijft: “deze bepaling gaat eraan voorbij dat het juist de relatieve machtspositie is van de afnemer, die maakt dat leveranciers feitelijk gedwongen worden in te stemmen met de gestelde voorwaarden. Bovendien zijn oneerlijke handelspraktijken zoals opgenomen in de Supply Chain Initiative (SCI), ook geldig wanneer zij vooraf zijn overeengekomen. Het wetsvoorstel geeft daarmee minder bescherming dan een initiatief dat leveranciers en afnemers zelf al zijn overeengekomen".

De FNLI is sceptisch over een bepaling die is opgenomen om vergeldingsmaatregelen van de afnemer tegen te gaan. Volgens de vertegenwoordigers van de levensmiddelenindustrie is het voor een leverancier moeilijk te bewijzen dat de afnemer zich bedient van ‘vergeldingsmaatregelen’.

Ik vraag me af waarom het nodig is om bedrijven die bijvoorbeeld een omzet van meer dan € 50 miljoen hebben – naast het bestaande contractenrecht – extra wettelijke mogelijkheden te verschaffen. Het merendeel van die bedrijven is trots op zijn export. Dat maakt hen sowieso minder afhankelijk van de Nederlandse supermarkten

NGO’s
NGO’s, zoals OXFAM Novib en SOMO laken het machtsmisbruik van de bedrijven in de voedingssector. Als gevolg hiervan, zeggen ze, zien leveranciers over de hele wereld zich gedwongen (onverantwoorde) kostenbesparende maatregelen te nemen. Dit kan gevolgen hebben voor arbeidsrechten, voedselveiligheid en milieubescherming, niet in de laatste plaats ook in toeleveringsketens die hun oorsprong vinden in lagelonenlanden waar minder middelen zijn voor toezicht en handhaving.

De NGO’s verwachten dat machtige afnemers andere manieren vinden om hun leveranciers onder druk te zetten. Het gevaar is – volgens hen - dat de wet daarmee altijd een stap achter de commerciële praktijk aan zal lopen. Ze pleiten onder meer voor aanvullende maatregelen die meer prijstransparantie opleveren en de macht van (inter)nationale inkoopgroepen aan banden leggen.

Ze hebben vooral ook vragen over de effectiviteit van het wetsvoorstel: “Zorgt de wet ervoor dat de positie van boeren en tuinders in binnen en buitenland verbetert? Leidt het tot minder oneerlijke handelspraktijken? Is het niveau van samenwerking tussen nationale handhavingsautoriteiten voldoende om oneerlijke handelspraktijken van multinationals aan te pakken?”

Internationale dimensie
Niet alleen de NGO’s zetten vraagtekens bij de internationale dimensie van dit wetsvoorstel. Ook het CBL wil meer duidelijkheid voor grensoverschrijdende situaties. “De markt voor landbouw- en voedingsproducten is erg internationaal georiënteerd. Welke wetgeving is bij grensoverschrijdende contracten leidend? Met name binnen Europa is dit een belangrijk punt aangezien de Richtlijn ruimte biedt aan lidstaten om strengere verboden in te stellen. De Richtlijn bepaalt dat het een leverancier vrijstaat om een klacht in te dienen bij ofwel het land waar hij zelf is gevestigd, ofwel het land waar de afnemer is gevestigd. Het zou voor afnemers tot grote praktische problemen leiden als dit zou betekenen dat zij in alle gevallen rekening moet houden met de eventuele verdergaande eisen die in de lidstaat waar de leverancier is gevestigd worden gesteld.”

Ik verwacht dat in de praktijk een Nederlandse potplantenleverancier aan Duitse supermarkten zich wel tweemaal zal bedenken om een klacht in te dienen bij de Duitse evenknie van de Autoriteit Consument en Markt over zijn afnemer. Zodra hij dat doet, kan hij meteen op zoek naar nieuwe afnemers.

Geschillenbeslechting
Ook de Raad van State is kritisch over de klachtenprocedure van het wetsvoorstel. Volgens de Afdeling van ons hoogste rechtscollege moet de vraag gesteld worden “waarom er niet voor is gekozen de organisatie van geschillenbeslechting bij de sector zelf te laten. De Afdeling wijst er in dat verband op dat in de agrarische sector reeds alternatieve geschillenbeslechtingsregelingen bestaan”.

De Raad verwijst naar de geschillenregelingen die mede betrekking hebben op handels- en koopovereenkomsten, zoals onder meer de Stichting geschillen in de landbouw. Aansluiting op deze regelingen ligt voor de hand; voor zover nodig, zouden sectorpartijen kunnen worden gestimuleerd dergelijke regelingen ook in te voeren voor landbouwproducten en/of -producenten waarop deze nog niet van toepassing zijn. Volgens de Raad van State is dit mede in de geest van de richtlijn, die nadrukkelijk lidstaten oproept dergelijke geschillenbeslechting aan te moedigen (en dus niet per se zelf te regelen).

In zijn reactie op het advies van de Raad van State wijst het kabinet erop dat afnemers van rechtswege aangesloten zijn bij een aangewezen geschillencommissie: “Afnemers wordt niet de vrije keuze gelaten of zij zich bij de geschillencommissie willen aansluiten, teneinde te verzekeren dat leveranciers in alle gevallen met hun geschillen over de toepassing van deze wet bij de geschillencommissie terecht kunnen. Het wetsvoorstel gaat in die zin verder dan het in de richtlijn genoemde bevorderen van vrijwillig gebruik van alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismen”. Het kabinet verwijst naar de Europese richtlijn die de lidstaten expliciet ruimte biedt voor strengere nationale voorschriften waarmee wordt beoogd een hoger beschermingsniveau te waarborgen.

Dit is in tegenspraak met wat het kabinet meldt in de Memorie van Toelichting: "Het wetsvoorstel legt marktdeelnemers geen verplichting op iets te doen, maar verbiedt bepaalde gedragingen die als oneerlijk worden beschouwd. Hoewel de richtlijn overheden de ruimte laat nationaal strengere regels ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken te handhaven of in te voeren dan de gestelde regels in de richtlijn, heeft het kabinet ervoor gekozen de richtlijn één op één over te nemen."

Vergeleken met boeren in andere landen is de Nederlandse landbouw bovendien sterk op export gericht. Ironisch genoeg voor de FDF, is juist de afhankelijkheid van Nederlandse boeren van Nederlandse supermarkten beperkt

De beperkte meerwaarde van dit wetsvoorstel
De recente oproep van de Farmers Defence Force (FDF) aan de Nederlandse supermarkten om 3% van hun inkomen af te dragen aan Nederlandse boeren, is een duidelijk teken van de toenemende polarisatie in het voedsellandschap. Vorig jaar moest Hans Huijbers bij zijn afscheid als voorzitter van de Brabantse boerenkoepel ZLTO nog zijn hart luchten over de retailers: “De kreet ‘altijd de laagste’ is de grootste schande die er is”.

Uiteraard zou het veel beter zijn als supermarkten elkaar beconcurreren op het aanbieden van gezond en duurzaam voedsel. Maar ook supermarkten opereren in een sterk concurrerende markt met hijgende aandeelhouders in hun nek en veel gemakzuchtige consumenten die vooral gefocust zijn op koopjes. Bij een onderzoek naar de marges in de voedselketen in 2014, uitgevoerd door het LEI / WUR in opdracht van de ACM bleek dat nergens in de keten onevenredig veel winst wordt gemaakt. Ook recent bleek dat weer.
Voor de consument is door deze ontwikkelingen het voedselpakket de laatste decennia aanmerkelijk goedkoper geworden. Dat maakte besteedbaar inkomen vrij, waar de rest van de economie (van goedkope luchtvaartmaatschappijen, kledingzaken, restaurants en de autohandel via makelaars tot verkopers van electronische gadgets) van geprofiteerd heeft.

De klachtenprocedures van dit wetsvoorstel zullen niet echt veel bijdragen aan het versterken van de positie van boeren en tuinders. Lage prijzen zijn vooral het gevolg van oververzadigde aanbod op de markt. Met het verdwijnen van de melkquota en de superheffing in 2015, kelderden bijvoorbeeld de melkprijzen, ondanks het feit dat de zuivelsector met een grote speler als Friesland Campina goed georganiseerd is. Vergeleken met boeren in andere landen is de Nederlandse landbouw bovendien sterk op export gericht. Ironisch genoeg voor de FDF, is juist de afhankelijkheid van Nederlandse boeren van Nederlandse supermarkten beperkt.

Mercosur
Nog steeds geldt wat ik in 2018 reeds op Foodlog schreef ter gelegenheid van de presentatie van de Europese Richtlijn: “Voor het inkomen van boeren is het nodig dat de keten beter georganiseerd wordt. Dat biedt meer soelaas dan een nieuwe toezichthouder. Zolang boeren alleen grondstoffen leveren aan de levensmiddelenindustrie wordt het nooit wat. Ongedifferentieerde bulkproducten zoals melk, graan en aardappelen kan iedereen in de wereld produceren waardoor boeren een zwakke marktpositie hebben. De toegevoegde waarde van de verwerking en branding van hun producten ontstaat verderop in de keten. Dat vereist ook een duidelijker merkenstrategie waardoor het voor supermarkten moeilijker is om dat product niet in het schap te hebben”.

Voor redelijke prijzen is het van belang dat de Europese Commissie met haar handelsbeleid voorkomt dat met het Mercosur Verdrag Braziliaans rundvlees onze markten overspoelt. Verdere liberalisering van de internationale markten zal de prijzen immers verder onder druk zetten.

De ontsnappingsclausule dat een verbod op oneerlijke prijzen niet geldt als dat in een schriftelijk contract is overeengekomen, maakt van dit wetsvoorstel sowieso een tandeloos kunstgebit. Internationaal opererende grote bedrijven blijven dominant ten opzichte van leveranciers die van hen afhankelijk zijn.

Hoe dit alles samen te vatten? Politici willen graag uitstralen dat ze daadkrachtig beleid voeren dat de problemen van boeren en tuinders oplost. Ze zijn blij met een dode mus als trofee. Ze zijn blij met een dode mus als trofee - en nog met het verkeerde vogeltje ook. Overaanbod en goedkopere concurrentie zijn de echte uitdaging. Tekenend was de naïeve reactie van Europarlementariër Annie Schreijer nadat de Europese Richtlijn was vastgesteld. Volgens haar is "het einde van de onderdrukking in de voedselketen nu nabij".