Opinie Voor een wijziging van het systeem is er meer nodig dan een oproep tot een Landbouwakkoord

Het afgelopen dinsdag door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gepubliceerde rapport over de landbouw zal niet tot de gewenste omslag in de landbouw leiden. Daarvoor doet het teveel denken aan ‘oude wijn in een nieuwe zakken’. Veranderingen van het landbouw- en voedselsysteem zijn – historisch gezien – lastig af te dwingen. Dat lukt niet met een oproep tot een landbouwakkoord. Het politieke oordeel dat het PBL velt is niet zonder risico.

Systeem loopt tegen grenzen aan
Het rapport van het PBL Naar een wenkend perspectief voor de Nederlandse landbouw geeft een goede en herkenbare analyse van de ontwikkelingen in de landbouw. We hebben een mooie landbouwsector die gezond en veilig voedsel produceert. Maar het systeem loopt tegen grenzen aan. Er zijn maatschappelijke uitdagingen waarop een antwoord gegeven moet worden”, zegt Directeur-Generaal Marjolijn Sonnema van het ministerie van LNV in reactie op het rapport.



Volgens Sonnema heeft haar minister goed aangevoeld dat het tijd wordt voor een visie van de minister over de toekomst van de landbouw, omdat ondernemers behoefte hebben aan zekerheid. De visie van landbouwminister Schouten die na het zomerreces zal verschijnen sluit volgens haar aan bij het essay van het PBL. Schoon en circulair produceren vormt daarbij een van de belangrijke wensen, maar, zei Sonnema “een visie gaat pas werken als je dat dat samen met andere partijen doet”.

Sonnema vindt dat het PBL rapport een licht negatieve teneur heeft over de landbouw. “Boeren van nu zijn anders dan boeren van 40 jaar geleden en staan open voor veranderingen. Er heeft zich een hele waaier ontwikkeld van boeren die het anders gaan doen”

Het ministerie liet zich niet uit over de wenselijkheid van een landbouwakkoord, de centrale boodschap van het rapport van het PBL. Dat deed wel de landbouwkoepel LTO die het pleidooi van het PBL ondersteunde. LTO-bestuurder Joris Baecke wijst wel op de geringe aandacht die het PBL schenkt aan de rol van multinationals in de voedingsketen.

Drie voorwaarden
Volgens Hans Mommaas, directeur van het PBL, is de huidige sturingscapaciteit van landbouworganisaties en overheden beperkt. Hij pleit voor een routekaart om met de belangrijke spelers tot overeenstemming te komen over de toekomstige ontwikkeling van de landbouw. Doorgaan op dezelfde weg leidt tot meer problemen met de maatschappelijke acceptatie van de sector. Hij wijst op een drietal voorwaarden om tot een koerswijziging te komen: “Er moet sprake zijn van een gemeenschappelijk toekomstbeeld. De overheid moet een voortrekkersrol spelen. En het is gewenst om sturingsknoppen te vinden waarmee men de gewenste ontwikkeling kan stimuleren”.
Hij onderscheidt daarbij 3 verschillende sturingsmogelijkheden: Of via de keten. Of via de Rijksoverheid of via de regio’s. Het mooiste zou zijn om het beste van die strategieën te kiezen, is zijn devies. Met generieke tafels, deeltafels en regiotafels moet een visie ontwikkeld worden. Daarbij moeten ook instrumenten worden aangegeven om daar vorm aan te geven.

In de Structuurnota Landbouw van 1990 werd aangekondigd dat de landbouw in 2005 duurzaam zal zijn. Later riep de toenmalige minister van Landbouw Gerda Verburg dat de landbouw in 2015 duurzaam zal zijn. Het zal niet lang duren of minister Schouten zal roepen dat de landbouw in 2030 duurzaam zal zijn. En Tweede Kamerleden zullen blij zijn met die uitspraken

Vanuit het ministerie van Landbouw benadrukte Sonnema dat de afgelopen maanden al vele tafels zijn geweest om met allerlei belanghebbenden, NGO’s en bestuurders van gedachten te wisselen over de op te stellen LNV visie. Ze had duidelijk geen behoefte aan nieuwe praatcircuits.

Kiloknallers en afspraken met de keten
“Je zou zo moeten boeren dat er geen nadelige effecten op de omgeving optreden. De rekening zou eigenlijk bij de consument moeten liggen” zegt Anne-Marie Spierings, Gedeputeerde van Noord Brabant in een panelgesprek. Waarop Ferry van Mingelen gelijk vraagt wie dat moet gaan regelen. En of hij als consument meer moet gaan betalen aan de kassa van de supermarkt. Gedeputeerde Hester Maij van de Provincie Overijssel vindt dat de rijksoverheid nodig is voor systeemwijzigingen. Volgens haar is er meer sprake van een ketenprobleem dan van een boerenprobleem. Ze stelt de kiloknallers aan de orde. Ze vraagt zich af wie die gaat verbieden. Het antwoord blijft in de lucht hangen.


In zijn rapport schrijft het PBL dat er de afgelopen decennia vele rapporten over de landbouw zijn verschenen, maar dat daar weinig mee gebeurd is. Daarom wil het PBL in dit rapport focusen op de verandervraag. Maar daarvoor is mijns inziens een veel diepgaander analyse nodig van de machtsverhoudingen en de marktontwikkelingen in de internationale voedselketens.



Goed nieuwsshow


De bijeenkomst op 3 juli in Den Haag leek wel een goed nieuwsshow. Gedeputeerden, boeren, het ministerie en wetenschappers die samen iets willen ondernemen. Maar waar waren de supermarkten en de voedingsindustrie? En wat is er gebeurd met het akkoord van het ministerie met de Alliantie Verduurzaming Voedsel wat enkele jaren geleden is afgesproken om de voedselketen te verduurzamen? Of met de afspraken van de Voedseltop in januari 2017?


Wie wat verder terug gaat, komt uit bij het rapport van Gert van Dijk, van de toenmalige NCR, de Nederlandse Coöperatieve Raad (“Schone zakelijkheid”): “Niet meer maar beter” was de slogan. Dat was in de jaren tachtig. Toen werd al onderkend dat er een andere koers gevolgd moest worden. Maar de op efficiëntie en bulkgerichte landbouw bleek moeilijk te veranderen, maar wel effectief om nieuwe markten te veroveren met lage prijzen.

In de Structuurnota Landbouw van 1990 werd aangekondigd dat de landbouw in 2005 duurzaam zal zijn. Later riep de toenmalige minister van Landbouw Gerda Verburg dat de landbouw in 2015 duurzaam zal zijn. Het zal niet lang duren of minister Schouten zal roepen dat de landbouw in 2030 duurzaam zal zijn. En Tweede Kamerleden zullen blij zijn met die uitspraken.

Het PBL onderschat de dominante rol van de markt. In de huidige internationale constellatie zijn er geen partijen die de markten reguleren. Concurrentie speelt een dominante rol. Ook in Nederland

Systeemprobleem
In de jaren zeventig heb ik een keer een landbouwbestuurder tegen boeren, die klaagden over lage prijzen, horen zeggen: “Jongens, met die lage prijzen kunnen we een aantal concurrenten uit de markt duwen en wij komen hier wel doorheen, want wij zijn goed”. Dat denken bestaat nog steeds. Het geeft aan dat arrogantie, concurrentie en marktwerking een belangrijke rol speelt in ons landbouwsysteem. Maar in het gehele landbouw- en voedselsysteem is er sprake van falende marktwerking omdat milieukosten en de kosten van volksgezondheid niet meegenomen worden. In het essay van het PBL wordt de dominante rol van de markt onderschat.

In een interview met de Volkskrant bepleit Hans Mommaas de instelling van een marktmeester, maar in de huidige internationale constellatie zijn er geen partijen die de markten reguleren. Concurrentie speelt een dominante rol. Ook in Nederland. Supermarkten beconcurreren elkaar vooral op prijs. Zitten ook in een onderling krachtenveld om te zorgen dat ze met lage prijzen en lokkertjes klanten binnen krijgen. Het is naïef om te veronderstellen dat het politiek eenvoudig is om consumenten meer te laten betalen.

Het is naïef om te veronderstellen dat het politiek eenvoudig is om consumenten meer te laten betalen

In de analyse van het PBL wordt gewezen op de dominante rol van alle actoren die met de landbouw te maken hebben: de banken, de toeleveranciers, de verwerkende industrie, de stallenbouwers etc. Terecht. Zij krijgen het verwijt dat ze boeren dwingen in de richting van schaalvergroting. Maar het is een illusie om te verwachten dat die dominante belangen als je ze om de tafel zet, nu ineens een andere kant op willen gaan. Daarvoor zijn de economische belangen te groot en de dynamiek van de internationale markt te dwingend. Verschillen in opvattingen over landbouw zijn de laatste decennia zo uit elkaar gegroeid dat de kans op een breed maatschappelijk akkoord beperkt zijn.

Schaalvergroting als boosdoener?
Op de PBL bijeenkomst stelde Ferry van Mingelen dat duurzaamheid en schaalvergroting niet samen gaan. Ook het PBL essay ademt die teneur dat schaalvergroting de grote boosdoener is. Terecht zei Ruud Huirne van de Rabobank dat schaalvergroting in alle sectoren van de maatschappij plaatsvindt. Schaalvergroting hoeft niet perse tot nadelige effecten voor de omgeving te leiden. Schaalvergroting is mede een gevolg van de autonome technische vernieuwingen die plaatsvinden. Rond 1970 stopten kleine boeren met minder dan 12 koeien met melken omdat een melktank voor hen te duur was. Rond 1980 was een ligboxenstal vooral weggelegd voor boeren met 40 koeien. De laatste 15 jaar is een melkrobot vooral interessant voor bedrijven met 80 koeien.

Het lijkt erop dat het PBL de maatschappelijke waarden die in het geding zijn, belangrijker vindt dan de economische waarden en verdiensten en daarmee vindt dat de politiek niet de goede afwegingen heeft gemaakt

Deze technische ontwikkelingen hebben een eigen dynamiek die in een hoog tempo doorgaat. Door gebruik te maken van deze technische vernieuwingen is de Nederlandse landbouw efficiënt geworden en kan ze tegen lage kostprijzen produceren.

Maar de focus van de Nederlandse landbouw op efficiëntie is eenzijdig waardoor andere waarden, zoals biodiversiteit, klimaat, bodem e.d in het gedrang komen. Maar efficiëntie is ook een kracht van de Nederlandse landbouw die benut moet worden om de omslag te maken. Vanuit de markt, let op de recente AH initiatieven op het gebied van zuivel en plantaardig, worden andere maatschappelijke waarden steeds meer als eis gesteld aan de toeleveranciers.

Politiek zal geen belemmeringen opleggen aan exportstrategie
Het PBL bepleit een fundamenteel (wat dat ook moge zijn) politiek debat. Maar bij de politieke debatten van de afgelopen jaren heeft de politiek juist grote waardering gehad voor de landbouwsector en zijn de economische verdiensten van de landbouwsector als een relevante maatschappelijke waarde beschouwd. Elk Algemeen Overleg over landbouw in de Tweede Kamer is een debat over publieke waarden en de afwegingen die daarbij horen. Nog maar vijf jaar geleden zei Sharon Dijksma, als staatssecretaris van EZ verantwoordelijk voor Landbouw, dat de landbouw dankzij haar exportprestaties in staat was om de Nederlandse economie uit het moeras te trekken.

Efficiëntie is ook een kracht van de Nederlandse landbouw die benut moet worden om de omslag te maken

Het lijkt erop dat het PBL de maatschappelijke waarden die in het geding zijn, belangrijker vindt dan de economische waarden en verdiensten en daarmee vindt dat de politiek niet de goede afwegingen heeft gemaakt. Als een Planbureau een politieke oordeel velt, kan dat door de politiek als arrogant gezien worden. Dat maakt de kans dat de Tweede Kamer je essay serieus neemt er niet groter op.

Voor de VVD en het CDA zijn de uitspraken in het regeerakkoord, dat er geen gedwongen inkrimping van de veehouderij zal plaatsvinden, leidend. Dat betekent dat VION en Friesland Campina alle ruimte krijgen om hun exportstrategie verder vorm te geven. De politiek is niet voornemens om hen veel belemmeringen op te leggen. Boeren hebben het meeste last van de maatschappelijke kritiek blijkt uit onderzoek van Trouw, maar in feite gaat het om het systeem en ketens die aan verandering toe zijn. Voor een wijziging van het systeem is er meer nodig dan een oproep tot een Landbouwakkoord.