Stikstof is schadelijk voor de natuur. De veehouderij stoot ammoniak uit, een stikstof-verbinding. Die uitstoot moet beperkt worden uit hoofde van de Europese afspraken. Nationale regeringen van lidstaten moeten zelf bepalen hoe ze beleid maken om met de stikstofuitstoot om te gaan. Nederland stelde in dat kader het Programma Aanpak Stikstof (PAS) op. Veehouderijen - maar ook gemeenten en andere bedrijven die stikstof-uitstoot veroorzaken, bijvoorbeeld door wegen of productieprocessen - moeten aan de regels van het PAS voldoen om te mogen uitbreiden.

Maar de Nederlandse regering heeft de regeling in strijd met de Europese Natuurwetgeving opgesteld. Die verbiedt dat veehouders maatregelen die ze nog moeten nemen alvast mogen salderen met de milieulast die hen wordt toegerekend.

Op die grond spanden de coöperatie Mobilisation for the Environment, de vereniging Leefmilieu en de stichting Behoud de Peel zaken aan tegen talloze vergunningsaanvragen voor veehouderijen die willen uitbreiden. Die zaken kwamen uiteindelijk bij de Raad van State die er het oordeel van het Hof in Luxemburg voor raadpleegde. Het resultaat van de actie van Mobilisation, Leefmilieu en Behoud de Peel is een glansrijk gewonnen zaak tegen de manier waarop de Nederlandse overheid uitbreiding van veehouderijen door middel van slimme boekhouding toch mogelijk heeft willen maken.

De Raad van State (RvS) is opvallend toegankelijk en duidelijk in het nieuwsbericht waarin hij zijn oordeel toelicht. De RvS maakte bovendien een korte video om eenvoudig en snel uit te leggen wat het oordeel inhoudt en welke implicaties het heeft.

We nemen het persbericht van de RvS onverkort over.

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) mag niet als basis voor toestemming voor activiteiten worden gebruikt. Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van vandaag (29 mei 2019).

Op basis van het PAS wordt vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden, alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. Zo’n toestemming ‘vooraf’ mag niet (meer), aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. De besluiten over veehouderijen die in deze uitspraak centraal staan, halen om die reden de eindstreep niet. Tegen de uitspraak is geen hoger beroep mogelijk.

De conclusie is dat de onderbouwing van het PAS niet deugt
Toestemming vooraf…
Het PAS bevat de basis om toestemming te geven voor activiteiten die stikstof uitstoten. Het is een systeem dat aan de ene kant ruimte biedt aan activiteiten die stikstof veroorzaken, zoals vergunningen voor veehouderijen of aanleg van wegen. Aan de andere kant bevat het PAS tegelijkertijd maatregelen om de nadelige gevolgen van stikstof op natuurgebieden te verminderen. Het PAS loopt daarbij dus vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden en geeft daarbij ‘vooraf’ toestemming aan nieuwe activiteiten.

… mag niet, want dat is in strijd met Europese natuurwetgeving
In mei 2017 stelde de Afdeling bestuursrechtspraak vragen aan het Europese Hof van Justitie over het PAS, omdat zij twijfelde of het programma voldoet aan de voorwaarden van de Europese Habitatrichtlijn. Het Europese Hof oordeelde in november 2018 dat ook bij het PAS de positieve gevolgen van de maatregelen die in dat programma zijn opgenomen, vooraf vast moeten staan. Pas dan kan de overheid een nieuwe activiteit toestaan. Omdat het PAS niet aan die voorwaarde voldoet, mag het niet als toestemmingsbasis voor nieuwe activiteiten worden gebruikt. Bovendien wordt in het PAS ook toestemming voor activiteiten gegeven op basis van maatregelen in natuurgebieden die nodig zijn voor het voorkomen van achteruitgang van die gebieden. Ook dat mag niet. De conclusie is dat de onderbouwing van het PAS niet deugt. De Afdeling bestuursrechtspraak zet daarom een streep door de vergunningen voor veehouderijen die in de uitspraak van 29 mei 2019 aan de orde zijn en waarbij gebruik is gemaakt van het PAS.


Videotoelichting Programma Aanpak Stikstof from Raad van State on Vimeo.



Weiden van vee en bemesten van landbouwgrond
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vandaag niet alleen uitspraak gedaan over vergunningen voor veehouderijen. Er is ook uitspraak gedaan over de vraag of het weiden van vee en het bemesten van grond ‘vergunningvrij‘ mochten worden gemaakt terwijl die activiteiten wel schadelijk kunnen zijn voor natuurgebieden omdat ze stikstof uitstoten. Uit de tweede uitspraak van vandaag volgt dat ook dit niet mag, omdat ook voor deze activiteiten niet vooraf vaststaat dat uitgesloten is dat zij natuurgebieden in de omgeving aantasten.

Gevolgen voor overige zaken
De twee uitspraken van vandaag hebben geen gevolgen voor vergunningen die al definitief zijn en die dus niet meer bij de rechter kunnen worden aangevochten. Die vergunningen blijven gewoon gelden. Maar daarnaast liggen er bij de Afdeling bestuursrechtspraak en bij de rechtbanken ook nog andere zaken over het PAS. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak zijn dat er op dit moment zo’n 180, waaronder voornamelijk natuurvergunningen voor veehouderijen, maar ook zaken over bestemmingsplannen voor bijvoorbeeld nieuwe wegen en bedrijventerreinen. Die zaken zijn aangehouden in afwachting van de uitspraken van vandaag en zullen nu weer verder worden behandeld. Het is de bedoeling zo snel mogelijk, al in juni, duidelijkheid te bieden over de natuurvergunningen voor veehouderijen. Zo wordt er vandaag al uitspraak gedaan in elf andere veehouderijzaken, naast de tien zaken die in de twee uitspraken over het PAS aan de orde zijn. De afhandeling van zaken over bestemmingsplannen zal wat langer duren.


De regering is vandaag gezakt voor het examen voor Europees natuurrecht
'Politieke leugen'
Met de zaak komt een einde aan jaren van touwtrekken tussen de overheid enerzijds en de drijvende krachten achter Mobilisation, Johan Vollenbroek en jurist Valentijn Wösten, anderzijds. Vollenbroek reageert als volgt op het oordeel van de RvS: "Dit is een enorme overwinning voor de natuur. Al jaren vergiftigen wij als mensen onze leefomgeving. Ammoniak en stikstof zijn voor de natuur gevaarlijke gifstoffen bij de nu bestaande overdosering. Het PAS is gebaseerd op de politieke leugen dat de natuurschade kan worden opgelost met milieutechniek en natuurherstelmaatregelen. De regering is nu verplicht om de duizenden onterecht verleende vergunningen opnieuw te beoordelen. Ingrijpende maatregelen zijn nodig waaronder een krimp van de Nederlandse veestapel. Dat betekent ook dat de boerenorganisaties hun politieke opstelling moeten aanpassen."

Raadsman Wösten zegt: "De regering is vandaag gezakt voor het examen voor Europees natuurrecht. De regering was eerder met de Urgenda-uitspraak ook al gezakt voor het examen internationaal klimaatrecht. Hoe kan het bestaan dat Nederland op milieugebied jaar in jaar uit een van de slechtste jongetjes van de Europese klas is, en drie kleine organisaties de regering bij de les moet houden?"

Cruciaal politiek vraagstuk
De uitspraak betekent dat de duizenden natuurvergunningen die sinds 2015 zijn verleend voor de bouw of uitbreiding van kolencentrales, veebedrijven, wegenbouw, biomassacentrales en mestvergisters in strijd met de wet zijn verleend, maar toch van kracht kunnen blijven. Mobilisation en vereniging Leefmilieu hebben sinds 2015 tegen ruim 400 vergunningbesluiten beroep ingesteld. In twintig van de 400 zaken is vandaag uitspraak gedaan. De overige 380 uitspraken zullen in de komende maanden volgen. Naar verwachting zullen al die beroepen gegrond worden verklaard. Vollenbroek en Wösten zien uit de uitspraak voorts een cruciaal politiek vraagstuk oprijzen: wat moet er gebeuren met de niet aangevochten vergunningen?

Update 30 mei 12:30 uur: op Boerderij spreken de belangrijkste agrarische advocaten zich uit.
De ‘geruststellende’ opmerking van de Raad van State (RvS) dat het afwijzen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) geen gevolgen heeft voor vergunningen die al definitief zijn, is minder geruststellend dan het lijkt, zegt de boerenkrant.
“De wet biedt de mogelijkheid om vergunningen in te trekken”, zegt Peter Goumans van Hekkelman advocaten in Nijmegen. Hij legt meteen een praktisch onderwerp op tafel. Beweiden en bemesten kennen een vergunningplicht. “Eigenlijk", zegt Goumans, "zijn dat dus nu opeens allemaal ‘illegale’ activiteiten geworden, want niet gedekt door een vergunning. Daar moet de politiek een oplossing voor gaan bieden.”
Franca Damen van Kneppelhout & Korthals Advocaten in Rotterdam zegt niet verbaasds te zijn dat de Raad van State een streep zet door het PAS: "Ik heb nooit in het PAS geloofd en heb altijd getwijfeld aan de juridische houdbaarheid ervan.” Voor weiden en bemesten raadt ze aan een vergunning aan te vragen. Pikant voegt ze toe: "Hoewel ik geen idee heb hoe de provincie de uitstoot moet berekenen, daar zijn helemaal geen rekenmodellen voor.”
Damen suggereert ‘extern salderen’ als mogelijk vangnet en wordt daarin bijgevallen door Ruud Verkoijen, van Goorts+Coppens advocaten in Helmond. Communicatieadviseur Derk Moor raadt aan eerst de reactie van het verantwoordelijke ministerie en de politiek af te wachten. Zij zullen het kader moeten scheppen.