Zo luidde het oordeel van de Europese Commissie op 18 december j.l. in haar aanbevelingen voor de Nederlandse uitwerking van het GLB, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid1.

De publicatie van deze aanbevelingen is een nieuwe zet in het krachtenveld van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Landbouwraad (landbouwministers van de EU 27) over het al of niet implementeren van de Green Deal in het GLB.

Afgelopen oktober hebben zowel het Europees Parlement en de Landbouwraad zich terughoudend opgesteld om de Green Deal op te nemen in de verordeningen voor het GLB. Zeer tot ongenoegen van Eurocommissaris Frans Timmermans, Bas Eickhout, een van de groene Europarlementariërs, de natuur-en milieuorganisaties in Europa en wetenschappers 2,3,4,5. De komende 4 maanden onderhandelen het Europees Parlement, de Landbouwraad en de Commissie in de zogeheten trilogen over de verordeningen van het nieuwe GLB. De uitkomsten daarvan kunnen naast deze aanbevelingen nog een rol spelen hoe Nederland invulling gaat geven aan het GLB.

Met deze aanbevelingen maakt de Europese Commissie duidelijk wat ze van Nederland verwacht in het op te stellen Nationaal Strategisch Plan (NSP) voor het GLB. De Europese Commissie versterkt haar positie met deze aanbevelingen omdat zij die Nationaal Strategische Plannen goedkeurt. Ze prikkelt daarmee lidstaten om het gedachtengoed van de Green Deal en de “From farm to fork strategy” op te nemen in hun plannen. De Commissie nodigt Nederland uit om expliciet nationale waarden te formuleren voor de doelen van de Green Deal, rekening houdend met de nu gepubliceerde aanbevelingen. De facto geven de aanbevelingen aan hoe het GLB de noodzakelijke transitie in de landbouw kan stimuleren.
Om wat voor aanbevelingen gaat het?

Herverdeling van grote naar kleinere bedrijven
Nederland krijgt eerst een aai over de bol. De Commissie karakteriseert de Nederlandse landbouwsector als productief, innovatief en export-georiënteerd met een intensieve agrarische productie die grotendeels gebaseerd is op kostprijsreductie en schaalvergroting. “Naar Europese maatstaven verdienen - vergeleken met andere lidstaten - Nederlandse boeren een relatief hoog inkomen en hun afhankelijkheid van inkomenssteun is geringer”. De Commissie wijst verder op de schommelingen in het boereninkomen en dat met name kleinere bedrijven te kampen hebben met een lager inkomen.

Om hieraan wat te doen zou Nederland volgens de aanbevelingen "kunnen onderzoeken of een herverdeling van inkomenssteun zou kunnen plaatsvinden gericht op kleinere en middelgrote bedrijven".

Hier raakt de Commissie een gevoelig punt. Herverdeling van inkomenssteun van grotere naar kleinere bedrijven ligt in de Nederlandse politieke verhoudingen erg moeilijk. Boerenkoepel LTO zal de laatste zijn om dat te bepleiten, want daarmee zou ze grote ruzie in eigen kring krijgen. Niettemin sluit de aanbeveling aan bij het rapport van de Algemene Rekenkamer van vorig jaar. Volgens dat rapport gaat de meeste inkomenssteun naar de grotere bedrijven die deze steun het minste hard nodig hebben6. De Europese Commissie voelt zich hierbij gesteund door het Europees Parlement. Maar in Nederland is er weinig politiek draagvlak voor deze aanpak.

Inkomenssteun zou – volgens de Commissie - gericht moeten zijn op boeren die praktijken laten zien die gunstig zijn voor milieu en klimaat en hen dienovereenkomstig belonen voor het leveren van publieke goederen. Dat formuleert de Commissie als volgt: “Given the challenging environmental objectives facing Dutch agriculture, income support should be redirected towards farmers who perform practices that are beneficial for the environment and climate and reward them accordingly for providing public goods.”

Je zou dit kunnen interpreteren als zou alleen inkomenssteun verstrekt moet worden aan die bedrijven die een bijdrage leveren aan klimaat of biodiversiteit. Dit sluit aan bij de lange termijnvisie die de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur vorig jaar heeft uitgebracht over de Nederlandse invulling van het GLB. Op die manier zou het GLB in de richting gaan van ‘publiek geld voor publieke waarden’.

Als grote bedrijven op die manier gaan bijdragen aan klimaat en biodiversiteit is een herverdeling van GLB geld naar kleinere bedrijven ook niet noodzakelijk om publieke doelen te realiseren.

Overigens vindt het Europees Parlement in tegenstelling tot de Commissie dat er een maximum moet komen voor het budget wat lidstaten mogen besteden aan de ‘ecoschemes’ (voor klimaat, biodiversiteit, milieu) ; de uitwerking van deze zaken is derhalve nog ongewis.

Financiering
De Commissie vindt het gewenst dat Nederland geld beschikbaar stelt voor risicomanagement. Ze wil dat bedrijven beter kunnen omgaan met risico’s van de schommelingen in het boereninkomen. Ook gelet op klimaatveranderingen is het gewenst om de veerkracht van de landbouw te vergroten.

De vraag naar financiering in de agrarische sector zal de komende jaren toenemen om een transitie naar kringlooplandbouw en duurzame businessmodellen mogelijk te maken. Nederland zou nieuwe leningen kunnen verkennen om innovatieve en duurzame projecten te ondersteunen die banken momenteel niet willen financieren.
Deze aanbevelingen sluiten aan bij een recente brief van minister Schouten om agrarische ondernemers die om willen schakelen naar duurzame bedrijfsvoering, financieel te ondersteunen7, een studie van de WUR8 en de RABO9. Over dit onderwerp bestaan er geen verschillen tussen Nederland, de Europese Commissie en het Europees Parlement.

De Commissie adviseert Nederland om het GLB ook te gebruiken voor het creëren van een hogere toegevoegde waarde, door te investeren in kwaliteit en onderscheidende voeding, inclusief biologische landbouw en het verbeteren van ketenmanagement. De Commissie prijst de sterk coöperatieve structuur van de Nederlandse landbouw en adviseert om die te versterken. Ervan uitgaande dat als boeren meer over de keten te zeggen hebben, dat ze dan makkelijker lange termijn investeringen zullen doen om toekomstige uitdagingen aan te kunnen gaan.

Nederland voldoet niet aan Europese milieurichtlijnen
Pijnlijker voor Nederland zijn de aanbevelingen van de Commissie over het stikstofbeleid. Nederland moet volgens de Commissie de GLB gelden gebruiken om de stikstofemissies naar water en lucht terug te brengen om de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater te verbeteren en bescherming te bieden aan de Natura 2000 gebieden. De Commissie verwacht maatregelen die de transitie naar een minder intensieve landbouw ondersteunen. De Commissie verwacht met name in zandgebieden maatregelen die leiden tot een meer efficiënt gebruik van kunstmest en organische mest, evenals een beter bodemmanagement.

De Commissie wijst – ter onderbouwing – op de overschrijding van de normen van de Kaderrichtlijn Water en de Nitraatrichtlijn. De uitspoeling van nutriënten is met 200 kg Stikstof vier keer zo groot als het EU gemiddelde. Bij 13 % van het grondwater wordt de nitraatnorm van 50 mg/l overschreden.

Het Europees Parlement vindt dat er langs waterlopen 3 meter brede bufferstroken moeten komen om de uitspoeling van nutriënten naar sloten te verminderen.
Zowel het Europees Parlement als de Landbouwministers hebben een voorstel van de Commissie voor een mineralenboekhouding naar de prullenbak verwezen. Het resultaat van de onderhandelingen op dit onderwerp moeten we dus afwachten. Met deze aanbevelingen over de nutriënten heeft de Commissie in ieder geval aangegeven dat Nederland nog stevig huiswerk heeft.

Klimaat
De Commissie verwacht van Nederland dat GLB gelden gebruikt worden om emissies van broeikasgassen, zoals methaan en stikstofdioxide van de veehouderijsector en het kunstmestgebruik terug te dringen. Nederland heeft daarvan de hoogste emissies per ha landbouwgrond, meer dan 4 keer het EU 27 gemiddelde. De opslagcapaciteit van CO2 in de bodem kan – volgens de Commissie – versterkt worden door herstel van de veenweidegebieden en wetlands. Dat kan door vormen van koolstoflandbouw en een verschuiving naar biobased- of kringlooplandbouw. Ook zou het GLB moeten bijdragen aan een verschuiving naar veehouderijsystemen die tot minder emissie leiden.
De verschuiving naar een biobased of circulaire economie kan volgens de Commissie ook het gebruik van fossiele brandstoffen verminderen en het gebruik van duurzame energie vergroten.

Dat de werkelijkheid op meerdere manieren bekeken kan worden, blijkt uit de voor het Nationaal Strategisch Plan opgestelde ‘concept-HoutskoolSWOT’ die de WUR heeft opgesteld voor het ministerie10. “Per eenheid product wordt in ons land op milieugebied relatief efficiënt geproduceerd. De belasting van grond- en oppervlaktewater met gewasbeschermingsmiddelen, stikstof en fosfaat is de afgelopen jaren stabiel tot afgenomen door een veelheid van (beleids)maatregelen”, aldus de concept-HoutskoolSWOT analyse.
Het zal duidelijk zijn dat Frans Timmermans in de GLB uitwerking meer klimaatresultaten wil zien dan het Europees Parlement. Met name over veenweidegebieden is nog niet het laatste woord gezegd. Zowel het EP als de Landbouwraad hebben de passages van de Commissie hierover afgezakt.

Biodiversiteit
“72% van de soorten, die volgens de Habitatrichtlijn bescherming behoeven, worden beïnvloed door landbouw. Biodiversiteit zou geïntegreerd moeten worden in duurzame praktijken. Nieuwe businessmodellen zouden inkomen moeten genereren die het voor boeren meer aantrekkelijk maken om hun praktijken aan te passen (natuur-inclusieve landbouw)”, aldus de Commissie. Volgens haar vraagt dat om beheers -en herstelmaatregelen, in samenhang met bodembeheer, bemestingsbeleid, klimaatmitigatie, biodiversiteit en landbouw. In combinatie met de aanleg van nieuwe landschapselementen. De Commissie vindt bebossing en duurzaam bosbeheer belangrijk vanuit klimaatoogpunt en voor de bescherming van ecologisch waardevolle leefgebieden.

De neerslag van stikstof in Natura 2000 gebieden boven de kritische depositiewaarde vereist volgens de Commissie verdere inspanningen om biodiversiteit in natuurgebieden te beschermen en te verbeteren. Omdat 40% van de stikstofdepositie afkomstig is van de landbouw spelen reducties in de landbouwsector een belangrijke rol wat de Commissie betreft. Nederland loopt het grote risico niet te kunnen voldoen aan de verplichtingen voor de ammoniakreducties voor de periode 2020-2029 en voor na 2030.

De opvattingen van de Commissie sporen in grote lijnen met de richting van het in Nederland ingezette beleid, al verwacht de Commissie dat Nederland meer snelheid betracht.

Biologische landbouw
Nederland zou – volgens de Commissie - de vraag naar biologische producten moeten stimuleren om te zorgen dat er een balans is met de groei van het aanbod. Het areaal van 3,2% biologische landbouw in Nederland ligt sterk onder het gemiddelde in Europa. De Commissie wijst op de voordelen van biologische landbouw op onder meer bodemkwaliteit. Tevens vergemakkelijkt de biologische praktijk de vermindering van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en kunstmest. Een toename van biologische landbouw zou volgens de aanbevelingen bijdragen aan een meer duurzaam voedselsysteem.

De Commissie nodigt Nederland uit om een doel te formuleren voor het gewenst areaal biologische landbouw in het op te stellen Nationaal Strategisch Plan en wijst er op, dat Nederland geen strategie heeft om de groei van biologische landbouw te bevorderen. Ze wijst op de potenties in de markt, de mogelijkheid om ketenstructuren te verbeteren en een stimulans om omschakeling te bevorderen.

Dit staat in contrast met de houtskool-SWOT10 die de WUR voor het opstellen van het NSP heeft opgesteld: “Grosso modo leidt de verduurzaming van de gangbare landbouw in ons land ertoe dat deze vorm van landbouw zich qua milieubelasting langzamerhand kan meten met de biologische landbouw”.
In de Europese “From farm to fork strategie” wordt gepleit voor een areaal van 25% voor biologische landbouw. Dit hoeft niet te gelden voor elke lidstaat en is daarom geen keiharde doelstelling, maar Nederland zal hierover wel iets moeten opnemen in haar NSP.

Pesticiden
De Commissie adviseert Nederland ambitieuze maatregelen om betere veehouderijsystemen voor dierenwelzijn te ondersteunen, met name voor varkens en melkkoeien. Ze vindt dierenwelzijn vitaal voor de duurzaamheid van het voedselsysteem en in toenemende mate belangrijk voor consumenten wanneer ze hun voedselkeuzes maken. Nederland zou ook een verschuiving naar meer gezonde, meer duurzame diëten, in lijn met de nationale dieetaanbevelingen (‘Schijf van Vijf’), moeten stimuleren.

Volgens de Commissie moet er ook duurzamer met gewasbeschermingsmiddelen omgegaan worden. Implementatie van IPM (‘integrated Pest Management’) wordt onvoldoende afgedwongen, terwijl telers continu vertrouwen op chemische bestrijdingsmiddelen. Van Nederland wordt verwacht dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen sterk teruggebracht wordt.

In het huidige GLB gelden voor akkerbouw vruchtwisselingseisen. Daarmee wordt een vermindering van het gebruik van chemische middelen bevorderd. Zowel het Europees Parlement als de Landbouwministers hebben voor de nieuwe periode de voorstellen voor vruchtwisseling afgezwakt.
Gelet op de gunstige onderzoeksresultaten om het gebruik van pesticiden terug te dringen, biedt het GLB mogelijkheden om aan de wensen van de Commissie tegemoet te komen.

Plattelandsbeleid
De Commissie memoreert de afname van agrarische bedrijven van 3% per jaar en geeft aan dat het percentage vrouwelijke ondernemers in Nederland erg laag is: 5,3 %. Door de hoge grondprijzen en hoge kapitaalintensiteit is het voor jonge boeren moeilijk om de bedrijfsovername te financieren. De Commissie vindt het essentieel om de toegang tot kapitaal te verbeteren met bestaande en met nieuwe instrumenten. Jongeren en vooral vrouwen zouden gestimuleerd moeten worden om een landbouwbedrijf te beginnen.

Kennissysteem
Zowel private als publieke belangen zouden – volgens de Commissie - in de advisering aan boeren tot hun recht moeten komen om tot een transitie naar een duurzame kringlooplandbouw te komen. Praktijkkennis moet zo snel mogelijk toegepast worden. Ook innovatie en digitalisering vragen om een versterking van het kennissysteem. Over die onderwerpen zijn er weinig verschillen tussen het EP, de Landbouwraad en de Commissie.

Tenslotte
Het lijkt mij logisch als bij het opstellen van het Nationaal Strategisch Plan geprobeerd wordt om zoveel mogelijk synergie te krijgen tussen het ingezette stikstofbeleid, klimaat, biodiversiteitsbeleid en de GLB maatregelen.

Dat extensivering van de Nederlandse landbouw niet goedkoop is, blijkt wel uit de prijzen die momenteel betaald worden voor stikstof rechten11. Bij het Velpse landgoed Biljoen ontving een vertrekkend veehouder € 1 miljoenbetaald voor zijn productierechten. Stikstofrechten zijn een productiemiddel geworden; het systeem om natuur te beschermen blijkt dus ook extensivering moeilijker te maken. Op twitter wijst oud-directeur Nol Verdaasdonk van de Brabantse Milieufederatie erop dat veehouders met de stikstofrechten op die manier 7 miljard Euro aan vermogen hebben geïncasseerd12. De wijze waarop vervuilingsrechten (voor zowel stikstof als fosfaat) in Nederland uitgedeeld zijn staat haaks op het principe van ‘de vervuiler betaalt’’.

Interessant zijn recente opvattingen die de Verenigde Staten in WTO verband hebben ingebracht. Die vinden dat er sprake is van ongerechtvaardigde staatssteun als lidstaten geen heffingen introduceren voor milieueffecten13. Als dit internationaal op de agenda gaat komen, kan er heel andere benadering van landbouw-milieuproblemen gaan plaatsvinden.

Conclusies
Veel van de aanbevelingen komen redelijk overeen met het in Nederland voorgestelde beleid van het ministerie. Ze zijn een steun in de rug om tot een Nationaal Strategisch Plan te komen, waarbij publiek geld meer gebruikt gaat worden voor publieke doelen. De Commissie nodigt Nederland uit om aan te geven hoe ze bepaalde doelen wil realiseren, zonder zich uit te laten hoe dat moet gebeuren.

Die uitdaging valt in 2021 mooi samen met de achter de schermen al begonnen gedachtenwisselingen over een nieuw regeerakkoord dat zal volgen op de verkiezingen komend voorjaar. Het nieuwe Nationaal Strategisch Plan zal immers een verantwoordelijkheid worden van het nieuwe kabinet.
De komende vier maanden stoeien de Europese Raad, Het Europees Parlement en de Europese Commissie verder in de zogeheten trilogen tussen het Europees Parlement, de Landbouwraad en de Commissie over de definitieve verordeningen. Ongeacht hoe die precies zullen uitvallen, zetten deze aanbevelingen de lidstaten alvast onder druk om aan te geven hoe ze de Green Deal in hun Nationale Plannen willen realiseren.

Noten
1. Staff Working Document COM(2020) 846 | European Commission (europa.eu)
2. Timmermans: ARC 2020 (@ARC2020eu) / Twitter
3. Bas Eickhout en de CAP en de Green Deal: Eén landbouw en een boel geld - Foodlog
4. NGO’s: Withdraw the CAP to Safeguard European Green Deal - 27 Organisations | Agricultural and Rural Convention Withdraw the CAP to Safeguard European Green Deal - 27 Organisations (arc2020.eu)
5. Wetenschappers: Agricultural and Rural Convention The Common Agriculture Policy and Sustainable Farming: A statement by scientists (arc2020.eu)
6. Rapport Algemene Rekenkamer: Aanzienlijk deel inkomenssteun EU naar Nederlandse boeren met 2 keer modaal of meer | Nieuwsbericht | Algemene Rekenkamer
7. Brief Minister Schouten: Omschakelprogramma voor stikstofarme(re) en meer duurzame landbouw mogelijk | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl en Kamerbrief over toezeggingen Agrofinanciering | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl
8. WUR rapport: Financiering transitie naar duurzame Landbouw | Rapport | Rijksoverheid.nl
9. RABO: 
https://www.foodagribusiness.nl/bas-ruter-rabo-grondfonds-smeermiddel-stikstofbeleid/
10. Concept-Houtskool SWOT: Concept Houtskoolschets-SWOT voor het Nationaal Strategisch GLB-Plan 2021-2027 | Tweede Kamer der Staten-Generaal
11. Stikstofrechten worden duur, Gelderlander.
12. Tweet Nol Verdaasdonk op Twitter: "En dan te bedenken dat die rechten om niet aan de sector zijn gegeven, en dan nu terug kopen??? Te gek voor woorden. Met de fosfaatrechten die vrij verhandelbaar moesten zijn van VVD, CDA en kornuiten hetzelfde laken en pak. Een cadeautje van ruim 7 miljard euro." / Twitter
13. Opinie van de VS over milieubeleid en handel: 
https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/GC/W814.pdf&Open=True
14. Een uitstekende presentatie over de huidige verschillen tussen het EP, de Landbouwraad en de Commissie bij de huidige onderhandelingen is te vinden op: 
https://www.youtube.com/watch?v=TI5DwWNgvwA
Dit artikel afdrukken