Dit beleidsproces wordt vaak als een uitermate rationale exercitie bezien, bestaande uit de volgende stappen: (i) een specifiek maatschappelijk probleem komt bovendrijven, (ii) verschillende mogelijke interventies worden in kaart gebracht, gewikt en gewogen, (iii) de meest effectieve en/of efficiënte oplossing wordt gekozen en uitgevoerd.
Je hoeft de krant maar open te slaan om te zien dat het met die effectiviteit en efficiëntie in de praktijk vaak vies tegenvalt. Desalniettemin is deze technocratische benadering van beleid nog altijd de dominante mindset, met name binnen overheden zelf, maar ook in de wetenschap.

Toch weten we al lange tijd dat het beleidsproces verre van rationeel is. Sinds de jaren ’80 is er een scala aan politiek-wetenschappelijke theorieën ontwikkeld die laten zien dat het maken en uitvoeren van beleid sterk politiek van aard is: macht, waarden en emoties helpen ons vaak beter om beleidsuitkomsten te verklaren dan rationaliteit, kennis en informatie. Zie bijvoorbeeld de worstelingen om tot een oplossing voor de stikstofcrisis te komen.

Delta als voorbeeld
Ook hebben we ons beeld dat oplossingen logisch volgen op problemen moeten bijstellen. Vaak is juist het omgekeerde het geval: invloedrijke individuen of organisaties hebben al ideeën over door hen gewenste oplossingen, maar zoeken nog naar een probleem om die oplossing aan te koppelen. We noemen deze actoren ook wel ‘policy entrepreneurs’, omdat ze net als echte ondernemers een bepaald beleidsidee proberen te verkopen. Een goed voorbeeld was het Zeeuwse nutsbedrijf Delta, dat decennialang pleitte voor de bouw van een tweede kerncentrale in Borssele, en dat, al naar gelang politieke prioriteiten verschoven, de ene keer als oplossing voor het klimaatvraagstuk presenteerde, dan weer om de energie-afhankelijkheid van Rusland te verminderen, en tot slot als alternatief voor Gronings gas.

Eenzelfde dynamiek zien we rond de Europese landbouwsubsidies van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Twee weken geleden brandde de discussie rond deze subsidies weer volop los naar aanleiding van een artikel in de Volkskrant over de gebrekkige effectiviteit van de vergroeningsmaatregelen. Ook premier Rutte deed zijn duit in het zakje door zich op zijn hotelkamer met een Chopin-biografie terug te trekken zolang zijn collega-regeringsleiders niet bereid waren in de GLB-uitgaven te snijden.

Als men de GLB-inkomenssteun wil continueren, dan zal die op overtuigende(re) wijze aan Europese competenties als milieu, klimaat en dierenwelzijn moeten worden gekoppeld. Ook premier Rutte zal hebben waargenomen dat daar voorlopig nog geen sprake van lijkt te zijn
De landbouwsubsidies uit de eerste pijler van het GLB, de directe inkomenssteun, zijn een relict uit het verleden: bij de start van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) werd onder landbouwcommissaris Mansholt een systeem van marktprotectie en productiesteun opgetuigd om zo de productiviteit van de Europese landbouw een boost te geven. Dat systeem bleek, vanuit de belangrijkste uitdagingen van die tijd bezien, uitermate succesvol: middels schaalvergrotingen en mechanisatie werd de EEG, op veevoer na, in rap tempo zelfvoorzienend. Begin jaren ’90 bleek dit systeem onder druk van internationale handelspartners echter niet langer houdbaar: in de GATT/WTO-onderhandelingen werd besloten dat landen hun aan productie gekoppelde steun moesten afbouwen. Tegelijkertijd waren de Europese landbouwministers geenszins van plan de steun aan de landbouw te stoppen. Niet zozeer óf, maar hóe de steun te continueren, was de centrale vraag.

’Multifunctionaliteit’
Zie hier het begin van een nu bijna drie decennia voortdurende zoektocht naar nieuwe problemen waarvoor de landbouwsteun als oplossing verkocht kan worden. Een hele reeks argumenten is inmiddels de revue gepasseerd om de, inmiddels van productie ontkoppelde en hectare-gebaseerde, subsidies te legitimeren. In 2003 introduceerde landbouwcommissaris Fischer het concept ‘multifunctionaliteit’, waarmee de rol van de landbouw voor het produceren van publieke goederen als milieu- en landschapsbeheer werd onderstreept. In 2008 en 2013 werd slim gebruik gemaakt van de wereldwijde voedselprijzencrisis en werd het voedselzekerheidsargument weer van stal gehaald. Je zult de slogan ‘we moeten een bijdrage leveren aan het voeden van de 9 miljard mensen in 2050’ vast weleens gehoord hebben. Ook over de in 2013 ingevoerde vergroeningsmaatregelen is de wetenschappelijke consensus dat deze primair werden ingevoerd om iets te doen aan het afkalvende maatschappelijke draagvlak voor de inkomenssteun. In de huidige hervormingsronde is klimaat het nieuwe buzzword. De invloedrijke landbouweconoom Alan Matthews liet onlangs in zijn blog zien hoe de klimaatbijdragen van huidige landbouwuitgaven bewust veel te dik aangezet worden.

Hoewel ik persoonlijk van mening ben dat enige vorm van steun nodig is om landbouwers te helpen hun productie te verduurzamen, laat bovenstaande zien dat het huidige systeem van inkomenssteun nog maar moeilijk te verdedigen is. De hectaresteun is primair verworden tot een sociale beleidsmaatregel. Zelfs als men dat voldoende legitimering zou vinden, dan is er geen enkele reden om de betalingen op Europees niveau te handhaven; sociale voorzieningen zijn immers een nationale competentie. Omgekeerd geldt dat als men de GLB-inkomenssteun wil continueren, deze op overtuigende(re) wijze aan Europese competenties als milieu, klimaat en dierenwelzijn zal moeten worden gekoppeld. Ook premier Rutte zal hebben waargenomen dat daar voorlopig nog geen sprake van lijkt te zijn.
Dit artikel afdrukken