Jacqueline Cramer was van 2007 – 2010 de laatste minister op VROM. Bij de start van Rutte I (een VVD-CDA kabinet met gedoogsteun van de PVV) werd het ministerie opgeheven en deels samengevoegd met Verkeer en Waterstaat tot een nieuw ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Tot die tijd werd vanuit VROM centrale regie gevoerd over de verdeling van de ruimte in ons land. Vanuit een plan dat de ruimte ordelijk probeerde te verdelen over de verschillende functies. Die verdeling kwam niet tot stand op basis van slechts een afweging van belangen van dat moment. Er lagen echte beleidskeuzes aan ten grondslag die gebaseerd waren op een visie of een plan. Denk aan de vier opeenvolgende Nota’s Ruimtelijke Ordening. Van een vijfde zou het echter niet meer komen.

Waarom hebben we het gevoel hebben dat het ruimtelijke ordeningsbeleid niet meer die richtinggevende functie heeft zoals in het verleden?
Sicco Mansholt
Om als boer dicht bij huis te blijven neem ik de landbouw als voorbeeld. Onder de bezielende leiding van Sicco Mansholt werd een landbouwbeleid ingezet dat was gericht op meer productie, grotere efficiëntie, meer specialisering en schaalvergroting. Om dit mogelijk te maken was een grote herinrichting van het landelijk gebied noodzakelijk. Ruilverkavelingen werden ingezet om de landbouw en het grondgebruik efficiënter te maken. Ontwatering werd afgestemd op de behoefte van de landbouw en de grond werd opnieuw verdeeld onder de boeren zodat het ruimtelijke plaatje ook klopte.

De herinrichting moest natuurlijk ook geborgd worden en werd daarom vastgelegd in het ruimtelijke ordeningsbeleid. Een beleid dat in die tijd in mijn ogen als uitvoerende regelgeving functioneerde om beleidskeuzes mogelijk en uitvoerbaar te maken. Het lijkt dan wel of er in het ruimtelijke ordeningsbeleid allerlei keuzes werden gemaakt, maar vaak werden deze keuzes op andere beleidsterrein gemaakt en was het ruimtelijke ordeningsbeleid ondersteunend en faciliterend voor die beleidskeuzes op andere terreinen. Want als er een keuze gemaakt wordt om bijvoorbeeld een aaneensluitend Nationaal Natuur Netwerk te realiseren, dan moet dat vervolgens wel vertaald worden in het ruimtelijke ordeningsbeleid om het ook uitvoerbaar te maken.

Is dat wezenlijk anders dan nu? Volgens mij niet. Nog steeds worden er beleidskeuzes gemaakt en moeten die beleidskeuzes via de ruimtelijke ordening gefaciliteerd en ondersteund worden. Wat maakt dan dat we toch het gevoel hebben dat het ruimtelijke ordeningsbeleid niet meer die richtinggevende functie heeft zoals het die in het verleden bezat? Ik zie daar twee belangrijke oorzaken voor. Ten eerste hebben we de economie leidend gemaakt voor keuzes in de ruimtelijke ordening. Ten tweede hebben we afwegingen die horen bij een goed ruimtelijke ordeningsbeleid verdeeld over de verschillende overheidslagen.

Economie als leidend principe
Om met de eerste te beginnen: de economie als leidend principe voor de ruimtelijke ordening. Al decennia lang sturen we op economische groei vanuit het geloof dat bij voldoende economische groei iedereen daar vroeg of laat wel van mee zal profiteren. Daarbij was de gedachte dat de vrije markt beter werkt dan centrale regievoering. De overheid moest daarom vele taken afstoten omdat marktwerking die beter en efficiënter zou kunnen organiseren. In plaats van te sturen op zaken die we maatschappelijk belangrijk vonden, gingen we sturen op economische groei in de verwachting dat de zaken die we belangrijk vonden dan vanzelf wel door de markt naar boven zouden komen. Er was dus wel een visie, maar die visie was destijds dat men het ruimtelijk verdelingsvraagstuk beter aan de markt dan aan centrale sturing zou kunnen overlaten. Zo werd ruimtelijke ordeningsbeleid ondersteunend en faciliterend voor de economisch groei.

Inmiddels zien we dat er veel zaken zijn die niet door de markt gezien en gewaardeerd worden. Waar velen eerst nog het geloof hadden dat zaken die schaars worden automatisch leiden tot hogere marktprijzen, zien we nu dat dit niet gebeurt. Schone lucht of schoon water kunnen we inmiddels schaars noemen, maar de financiële gevolgen zien we nergens terug in de markt. Hetzelfde geldt voor natuur en landschap. Ook deze worden schaars, maar de markt reageert daar niet op. Nu we het ruimtelijke beleid dienstbaar hebben gemaakt aan de economie, wordt er vanuit dit beleid niet meer gestuurd op de schaarste aan schone lucht en water. De hoogste tijd dus om opnieuw in te zetten op een stevig ruimtelijke ordeningsbeleid.

Versnippering van beleid
Mijn tweede punt is dat het ruimtelijke ordeningsbeleid te verdeeld is geraakt over verschillende bestuurslagen, beleidsterreinen en departementen. Volgens mij komt dat niet zozeer door de verschuiving van de zeggenschap met betrekking tot de ruimtelijke ordening, maar wel doordat het gevoel van eigenaarschap is verschoven. Het rijk is zich steeds minder verantwoordelijk gaan voelen voor het ruimtelijke ordeningsbeleid en gaf de provincie en de gemeente steeds meer ruimte voor eigen afwegingen. Op zich ook logisch als de focus ligt op economische groei en niet op maatschappelijk gewenste ontwikkelingen. Als je vindt dat het ruimtelijke ordeningsbeleid dienend moet zijn aan de economische parameters is er ook niet veel sturing van bovenaf nodig.

De recente discussie over de mogelijke komst van een datacenter nabij Zeewolde is hiervan een treffend voorbeeld. Vanuit het perspectief van de gemeente Zeewolde was het volkomen begrijpelijk dat ze daarover enthousiast was. Alleen al de potentiële opbrengst aan WOZ maakt het de moeite waard om dat te faciliteren. Je kunt redelijkerwijs niet van de gemeente verwachten dat die de afweging gaat maken of het nu wel een goed idee is om in heel Nederland lukraak allemaal datacenters te gaan bouwen. Daar gaat de gemeente immers niet over. Het is zelfs de vraag of je die verantwoordelijkheid wel bij de provincie neer kunt leggen.

Voordat je het ruimtelijke ordeningsbeleid kunt vormgeven moet je het wel eerst eens zijn over wat je wilt bereiken
Visie nodig
Een goed ruimtelijke ordeningsbeleid vraagt dus om verschillende soorten afwegingen op verschillende niveaus. Met deze constatering zijn we er nog niet, want waarop moeten die afwegingen op die verschillende niveaus dan gebaseerd worden? Als je het mij vraagt is dat het vraagstuk waar wij thans voor staan. Want er lijken wel veel stemmen op te gaan voor een beter ruimtelijke ordeningsbeleid op centraal niveau, maar zijn we het wel eens over de punten waarop we moeten sturen met dat beleid?

Voordat je het ruimtelijke ordeningsbeleid kunt vormgeven moet je het wel eerst eens zijn over welke doelen je wilt bereiken met het beleid. Die doelen zijn zelf niet primair ruimtelijk van aard, maar afkomstig uit andere beleidsterreinen. Ik blijf weer even dichtbij huis: de landbouw. We weten allemaal dat er in de komende decennia veel moet veranderen in de landbouw. Het ruimtelijke ordeningsbeleid zou die veranderingen moeten ondersteunen en faciliteren. Maar we zijn het nog lang niet eens over hoe de landbouw en het landelijk gebied er over zo’n tien of vijftien jaar uit zou moeten zien. Zonder een dergelijke visie is het echter onmogelijk om een ruimtelijke ordeningsbeleid te formuleren dat die veranderingen kan ondersteunen en faciliteren.

Volgens mij zijn de instrumenten die ons ter beschikking staan in de ruimtelijke ordening voldoende om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen. Ik denk dat de verantwoordelijkheden zoals die nu over de verschillende overheidslagen zijn verdeeld geen hindernis vormen voor goed ruimtelijk beleid. Wat we daarvoor echter wel nodig hebben is een duidelijke visie op de vraag waar we heen willen met ons kleine en tegelijk zo dichtbevolkte land. Om het te zeggen met de titel van het rapport van de Adviescollege stikstofproblematiek uit 2020: niet alles kan overal. Daarom kunnen we niet zonder een visie over hoe we het klimaatvraagstuk gaan oplossen en het vraagstuk over biodiversiteit en de crisis in de woningbouw, om nog maar niet te spreken over de vraagstukken rond het bodem- en watersysteem. Pas als we daar een gedragen visie op hebben kunnen de verschillende overheden hun verantwoordelijkheid nemen en komen tot een ruimtelijk ordeningsbeleid dat ondersteunend en faciliterend kan zijn voor de gekozen richting.

Je kunt de vraag stellen of landbouwgrond op dit moment in de ruimtelijke ordening voldoende beschermd is tegen claims voor andere functies
Landbouw
Om daar alvast een voorschot op te geven zou ik vanuit de landbouw de volgende overwegingen mee willen geven. Om de landbouw voldoende aandacht te geven in het komende debat over de ruimtelijke verdeling van Nederland is het noodzakelijk om te beschrijven hoeveel ruimte je nodig hebt voor de landbouw van de toekomst. Of hoeveel ruimte je beschikbaar wilt maken dan wel houden voor de landbouw. We vragen van de landbouw om te gaan extensiveren, minder vee, minder intensieve bouwplannen in de akkerbouw. Dit vraagt ook fysieke ruimte voor de landbouw. Te vaak is landbouw de ‘restpost’. Als alle andere functies hun plek hebben, is de resterende ruimte beschikbaar voor landbouw. Als we echter de landbouw willen zien als een serieuze en structurele drager van de economie en de leefbaarheid van het platteland, dan rechtvaardigt dat ook een ruimtelijke claim op grond door de landbouw.

Je kunt de vraag stellen of landbouwgrond op dit moment in de ruimtelijke ordening voldoende beschermd is tegen claims voor andere functies. Juist omdat de landbouw niet in staat is om zijn positie te verdedigen op basis van de economische waarde van de economische opbrengsten zelf, omdat het rendement op geïnvesteerd kapitaal in de landbouw relatief laag is. Grond die gebruikt wordt voor de aanleg van industrieterreinen of woonwijken levert een veelvoud van de waarde op ten opzichte van landbouwgrond. Laat je het spel om de grond teveel over aan de markt, dan trekt de landbouw altijd aan het kortste eind. Daarom is landbouwgrond ook min of meer beschermd in het ruimtelijkeordeningsbeleid. Zo ligt de bestemming ‘landbouw’ vast in het bestemmingsplan van de gemeente. Hiervan kan alleen afgeweken worden nadat daar een heel proces is doorlopen en een democratisch instituut daar een besluit over genomen heeft. Daarmee heeft landbouwgrond een zekere bescherming tegen claims van andere sectoren, maar het is de vraag of dat voldoende is.

Keuze vaak beperkt
Wordt het belang van landbouw voor de economie, de leefbaarheid, het landschap en de biodiversiteit voldoende ingezien om te rechtvaardigen dat de landbouw aan de voorkant een ruimtelijk claim kan indienen in plaats van als een restpost beschouwd te worden? Deze vraag is extra urgent geworden door de inzet op meerdere gebiedsprocessen door heel Nederland om de verschillende opgaves op het gebied van water, klimaat en stikstof voor het landelijk gebied in te gaan vullen. In deze processen worden de keuzes gemaakt over hoe de ruimte in de komende jaren verdeeld moet worden in een bepaald gebied. Juist omdat we nog onvoldoende zicht hebben op de vraag hoe de landbouw er rond 2035 uit zou moeten zien, is het verstandig een zekere ruimte in het beleid in te bouwen om in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen. We weten al wel dat er veel bedrijven zullen gaan stoppen in de komende tien jaar, zeker zo’n dertig à veertig procent. Daarom is het belangrijk nu al de vraag te stellen wat we willen met de vrijvallende ruimte in het buitengebied.

Op dit moment is de keuze vaak heel beperkt. Heeft een locatie de bestemming ‘agrarisch’ dan beperkt dat de mogelijkheden voor een andere invulling. Vervalt die bestemming, dan krijgt deze grond na verloop van tijd gewoonlijk een woonbestemming. Is dat wat we willen? Of moeten we juist afwegen op welke andere manieren deze vrijkomende locaties een bijdrage kunnen leveren aan de economie en de leefbaarheid van een gebied? Dergelijke opties moeten nadrukkelijk geadresseerd worden in het ruimtelijke ordeningsbeleid van de toekomst. concluderend: de landbouw verdient het, om op basis van de waarden die de landbouw voor de maatschappij vertegenwoordigt, van stonde aan een volwaardige plek in te nemen in de keuzes die voor het ruimtelijkeordeningsbeleid gemaakt moeten worden: welke ruimte is nodig voor een duurzame, op leefbaarheid en natuurbehoud gerichte geëxtensiveerde landbouw, zodat de landbouw de plaats heeft die hem toekomt?

Alex Datema is melkveehouder in het noordoost Groningse dorp Briltil en is voorzitter van Boerennatuur. Hij schreef de tekst voor Groen, het blad van het wetenschappelijke bureau van de Christen Unie. Om het breder verspreiding te geven plaatsen we het hier ter discussie.
Dit artikel afdrukken