Er zijn meerdere beleidsopties voor versnelling van de intensivering, maar de verschillen tussen landen zijn groot, zowel sociaal-economisch als agro-ecologisch. Daarom is er geen one size fits all. In dat kader kunnen we de SSA-landen globaal indelen in drie groepen:
  • Groep A: landen met een reeds snelle agrarische ontwikkeling. Zij hebben al een actief landbouwbeleid en markten voor producten en productiemiddelen zijn er relatief goed ontwikkeld. Toch kent hier nog ongeveer 15% van de bevolking regelmatig honger en de productiviteit kan er gemiddeld nog bijna verdrievoudigen;

  • Groep B: landen met een trage of geen agrarische ontwikkeling. Daar lijdt zo’n 30% van de bevolking regelmatig honger terwijl de productiviteit er gemiddeld nog kan verzesvoudigen. Deze landen scoren veelal ook hoog m.b.t. corruptie, maatschappelijke fragiliteit en genderongelijkheid;

  • Groep C: landen die weliswaar weinig aan agrarische ontwikkeling hebben gedaan, maar desondanks een relatief hoge mate van voedselzekerheid hebben doordat ze voedselimporten betalen uit de revenuen van energie (olie, steenkool, gas)1, mineralen en/of industrie.

Voorlichting
Misschien wel de meest bepleite beleidsmaatregel voor de Afrikaanse landbouw is: meer en betere landbouwvoorlichting. Dat kan zeker helpen, maar niet overal. Voorlichting heeft zin in landengroep A, waar al een breder landbouwbeleid is en de infrastructuur gunstig. Daar kunnen door de voorlichting meer boeren worden bereikt, terwijl bemesting en bodemzorg kunnen worden verbeterd door meer plaats-specifieke adviezen. Dat vergt onder meer gedegen bodemanalyses. Bij gebrek daaraan halen zelfs de meest ervaren boeren op goede grond nog lang niet hun potentiële productie.

Misschien wel de meest bepleite beleidsmaatregel voor de Afrikaanse landbouw is: meer en betere landbouwvoorlichting. Dat kan zeker helpen, maar niet overal
Heel anders ligt dat in groep B. Daar heeft voorlichting op het niveau van de boer weinig zin zolang de overheden geen actief en breder landbouwbeleid voeren. Voorbeeld: in de DR Congo bleek voorlichting amper effect te hebben, in Rwanda (groep A) veel meer, onder meer doordat tegelijk subsidies op kunstmest werden verstrekt. In groep B lijkt het effectiever om overheden en handelaren eerst warm te maken voor een hogere landbouwproductiviteit, vooral ook met het argument dat die kan bijdragen aan economische ontwikkeling en meer stabiliteit.

In de landen van groep C heeft tot dusver alleen Zuid-Afrika een actief en succesvol landbouwbeleid gevoerd. Ook Botswana boekte vooruitgang, maar heeft slechts een klein akkerbouwareaal. Dat laatste geldt ook voor Namibië en Gabon, want deze landen bestaan respectievelijk vooral uit (semi)aride natuurlijke weiden resp. bos. In Gabon is de agrarische ontwikkeling dan ook nihil, maar in Botswana en Namibië komt de ontwikkeling van de veehouderij goed op gang. En ook zij krijgen door de hoge voedselprijzen op de wereldmarkt impulsen voor een actiever landbouwbeleid. Ze hebben genoeg geld om hun land minder afhankelijk te maken van de import van voedsel en kunstmest.

Gebruik en productie kunstmest bevorderen
Overheden kunnen zowel het gebruik van kunstmest als van organische stof bevorderen door:
  • verbetering van de beschikbaarheid van kunstmest, in samenhang met verbeterd zaai- en plantgoed en betere gewasbescherming (chemisch en/of ecologisch). Dat kan door prijsmaatregelen, zoals afschaffing van de importheffingen op kunstmest die een derde van de SSA-landen nog hanteren. En zo nodig ook subsidies. Andere maatregelen: verbeteringen van transport en van agrohandelsnetwerken;

  • ondersteuning van een voldoende en kwalitatief goede organische-stofvoorziening. Steun is vaak nodig omdat investeringen in OS minder snel renderen dan die in kunstmest. Bovendien is de kwaliteit van organisch afval uit dorpen en steden vaak niet al te best. Geïntegreerd bodemvruchtbaarheidsbeheer kan in principe ook worden gestimuleerd door marktpartijen, bijvoorbeeld via een plus op de opbrengstprijs.
Sommige landen in SSA hebben al een eigen kunstmestindustrie opgezet, en dat kunnen er meer worden.2 Energieproducerende landen kunnen zelf stikstofkunstmest produceren, zoals Zuid-Afrika en Nigeria al op flinke schaal doen op basis van steenkool resp. olie en aardgas. In maart van dit jaar opende de Nigeriaanse president een enorme kunstmestindustrie annex olieraffinaderij van het bedrijf Dangote, bedoeld om Nigeria zelfvoorzienend in kunstmest en voedsel te maken.3 Elders wordt ook duurzame energie gebruikt. Zimbabwe heeft in de vorige eeuw stikstofkunstmest geproduceerd op basis van waterkracht4 en Angola gaat daar binnenkort mee beginnen, in combinatie met lokale winning van fosfaat. In Zimbabwe is nu een zonne-energiepark in ontwikkeling naast een stikstofkunstmestfabriek.5

Sommige landen in SSA hebben al een eigen kunstmestindustrie opgezet, en dat kunnen er meer worden
Tenslotte: alle landen die ruwe fosfaat produceren zouden dat kunnen opwerken tot kunstmest, zoals Marokko en Zimbabwe doen, in plaats van het als grondstof te exporteren, zoals Togo en Tanzania doen.

Prijsbeleid
Een andere cruciale optie is prijsbeleid. Dat zou zich moeten richten op stabiele en kostendekkende prijzen voor basisproducten. Enerzijds door importheffingen (op z’n minst tijdelijk) en anderzijds door marktinterventies waarbij een overheidsorgaan producten opkoopt bij lage prijzen en weer verkoopt bij hoge prijzen. Zo hebben de EU, India en diverse ZO Aziatische landen dat eerder gedaan (zie ook het Kader).

Importheffingen zijn vooral functioneel bij producten die het land zelf kan produceren tegen een prijs die niet ver beneden de wereldmarktprijs ligt. Senegal bijvoorbeeld gebruikt importheffingen om zijn binnenlandse rijst- en uienmarkt in bepaalde seizoenen te beschermen. Voor basisproducten als maïs en sorghum, maar ook voor cacao en koffie is prijsbeleid nog meer nodig. Zulke heffingen stimuleren consumenten om meer binnenlandse landbouwproducten te kopen en de boeren om hun productiviteit te verhogen, onder meer door gebruik van kunstmest en organische stof.

Transportinfrastructuur verbeteren
Misschien wel de meest cruciale beleidsoptie is verbetering van het transport, zowel de infrastructuur als de middelen. Dat kan een meer competitieve markttoegang scheppen voor zowel productiemiddelen (kunstmest, zaaizaden etc.) als producten. De beste stimulans voor een hoger productiviteit is immers de markt.

Het wegen- en spoorwegnet in SSA is lange tijd onderontwikkeld gebleven als gevolg van de lage bevolkingsdichtheid en het overheidsbeleid. De koloniale machten investeerden vrijwel alleen in (spoor)wegverbindingen tussen mijnen en zeehavens. China doet vandaag hetzelfde. Maar nu de bevolkingsdichtheid in veel gebieden is gestegen, ontstaan meer kansen voor andere verbindingen en daarmee ook voor een groene revolutie. Die revolutie slaat grosso modo aan in gebieden waar de gemiddelde beschikbaarheid van akkerland per inwoner krapper is geworden dan in Zuidoost-Azië in de jaren 60: ca. 0,25 ha per inwoner.6

Andere opties
Tot slot puntsgewiijs enkele ander opties:
  • waar dat perspectief biedt investeren in een fijnmazige infrastructuur voor betrouwbare en betaalbare bodemanalyses en -kaarten;

  • investeren in bewaarfaciliteiten, zoals koeling, om de vaak hoge voedselverliezen te beperken;

  • ontwikkelen van waardenketens voor landbouwproducten, naast voedsel ook bijvoorbeeld katoen;

  • meer zekerheid over landgebruik scheppen om investeringen aan te moedigen;

  • bevorderen van gendergelijkheid. Agrarische ontwikkeling is moeilijk te realiseren zolang vrouwen (die niet zelden het meeste werk doen) niet op gelijke voet kunnen meebeslissen.

Met een doordachte mix van maatregelen kan de productiviteit en daarmee de voedselzekerheid in SSA veel sneller dan nu worden verhoogd. Landen als Zuid-Afrika, Ivoorkust en Ghana geven al het goede voorbeeld: naast landbouwontwikkeling is er sprake van redelijke voedselzekerheid.

SSA telt nog vele miljoenen zeer kleine bedrijfjes die economisch niet levensvatbaar zijn
Schaalvergroting
Hoe belangrijk bovenstaande maatregelen ook zijn, ze zijn niet voldoende voor ontwikkeling van de landbouw. Ook de bedrijfsgrootte is een cruciale factor.7 SSA telt nog vele miljoenen zeer kleine bedrijfjes die economisch niet levensvatbaar zijn. In Rwanda, bijvoorbeeld, heeft slechts 15% van de boerenhuishoudens 1 hectare of meer land. Het is een illusie dat al die bedrijfjes in de benen kunnen worden gehouden.8 Hun productie dekt niet eens hun eigen behoefte, laat staan dat ze voor de markt kunnen produceren om de middelen te kopen om hun productiviteit te verhogen. Naast "yield gaps" zijn er dus ook "farm size gaps". Voor te kleine boeren is alternatieve werkgelegenheid nodig (zie onder).

Maar ook de grootste bedrijven, die zoveel mogelijk winst als doel hebben, bieden vaak weinig perspectief. Ze geven bijvoorbeeld duurzaamheid onvoldoende aandacht. De meeste vooruitgang is te verwachten van middelgrote bedrijven. Zij investeren vaak het meest in ontwikkeling. Het zijn nog familiebedrijven met kennis van en gevoel voor de bodem, en ze willen graag groeien. De snelle bevolkingsgroei remt deze ontwikkeling, omdat ze nog vaak leidt tot opsplitsing van kleine en middelgrote bedrijven.

Schaalvergroting wordt eveneens belemmerd doordat boeren die naar de stad zijn verhuisd hun grond veelal aanhouden als zekerheid voor de oude dag. Voor India, waar hetzelfde probleem speelt, is daarom wel gepleit voor invoering van een gedeeltelijk basisinkomen. Boeren zouden dan eerder geneigd zijn om hun grond op te geven.9 Maar in SSA zullen alleen relatief rijke landen als Zuid-Afrika en Botswana dat kunnen betalen.

Kleine-boerenprobleem

Het kleine-boerenprobleem is al oud en groot. Het heeft gespeeld in grote delen van de Oude Wereld. In de Sovjet-Unie, inclusief Oekraïne, is het in de jaren 30 aangepakt met geweld en uithongering. Later leidde collectivisering van de landbouw ook in China, tijdens de Grote Sprong Voorwaarts (1958-61), tot een enorme hongersnood. Daarna kregen boeren weer meer vrijheid. In de EU ging de schaalvergroting onder het plan-Mansholt wel gepaard met drang, maar niet met dwang en honger.

Relevanter voor SSA lijkt de aanpak die Indonesië koos na de bloedige jaren 1965/66. Die aanpak bestond uit drie pijlers:
  1. macro-economische stabiliteit door bestrijding van excessieve inflatie en devaluatie van de munt toen olie de munt duurder maakte. Daardoor bleef de export van landbouwproducten concurrerend;

  2. vrijheid voor boeren, ook kleine boeren, om te kiezen wat ze produceren, van wie ze kopen, en aan wie ze verkopen. Maar een landbouwbeleid met interventies gericht op stabiele prijzen van voedsel (met name rijst) door import- en exportbeheersing, subsidies voor het opkopen van rijst bij lage prijzen, en subsidies voor kunstmest en krediet. Dit beleid deed enigszins denken aan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU;

  3. bij publieke uitgaven prioriteit voor armoedebestrijding en het platteland en voor zelfvoorziening in voedsel door irrigatie, wegenbouw en de genoemde subsidies. Met de wegenbouw werd ook alternatieve werkgelegenheid geboden aan de keuterboeren.

Daarop ontwikkelde Indonesië zich in hoog tempo van rijstimporteur tot -exporteur en ook de armoede liep snel terug. Tegelijk werd het geboortecijfer verlaagd, mede als gevolg van family planning, waardoor er ook minder drang was om kleine bedrijven op te splitsen.
Pas daarna begon de industriële ontwikkeling. Zo liep het ook In Maleisië.

Bronnen
Niek Koning (2017). Food Security, Agricultural Policies and Economic Growth – Long term Dynamic in the Past, Present and Future.
David Henley (2015). Asia-Africa Development Divergence – A Question of Intent. Dat boek is gebaseerd op de grote Leidse Tracking Development studie, waarin de ontwikkeling van SSA werd vergeleken met de veel succesvollere ontwikkeling van ZO Azië.


Door groei extensieve akkerbouw verdwijnen natuurlijke weiden en bossen, credits: Henk Breman


Paradoxen
Hier zijn twee paradoxen van toepassing. De eerste: hoe meer boeren, hoe minder voedselzekerheid. Het valt te beredeneren dat als in Afrikaanse landen de bijdrage van de landbouw aan het bruto nationaal product zou dalen van de huidige 40+% naar minder dan 10%, de voedselzekerheidsindex op een schaal van 1–100 met de helft zou stijgen (van 30 naar 46).10

De tweede: hoe sneller de landbouw groeit, hoe sneller zijn aandeel in de economie daalt11, ook al stijgt de absolute waarde van die landbouw. Groei van de landbouw schept namelijk betere voorwaarden voor ontwikkeling van lokale industrie en diensten. Het is nog altijd veel te weinig bekend dat de opmars van de Aziatische tijgers in de jaren 60 en 70 begon met stimulering van de landbouw (zie Box). Daarentegen gaven veel SSA-landen prioriteit aan industriële ontwikkeling, maar die pogingen mislukten grotendeels.

Welke andere sectoren kunnen bijdragen aan ontwikkeling?
Een gezonde economische ontwikkeling vergt uiteraard ook ontwikkeling van andere sectoren dan de primaire landbouw. We volstaan kortheidshalve met het noemen van zes kansrijke sectoren, waarvan de eerste drie ook weer direct de landbouwontwikkeling stimuleren.
Die drie sectoren zijn:
  • waardenketens van landbouwproducten. Denk aan voedselindustrieën die niet kunnen concurreren op de wereldmarkt, maar wel op de binnenlandse markt, zoals de bier-, de zuivel- en de textielindustrie. Denk ook aan industrieën die in potentie wel kans maken op de wereldmarkt, zoals cacao- en chocoladeproductie op basis van cacaoboter;

  • de kunstmestindustrie, met name in landen met grote reserves van energiedragers en grondstoffen. Nigeria en Angola zijn er al mee bezig;

  • waardenketens van non-food producten, zoals textielindustrie op basis van katoen.

Drie andere kansrijke sectoren zijn:
  • duurzame energie, met name zon, in woestijnen (Sahara en de Namib-woestijn) en andere droge gebieden die weinig geschikt zijn voor landbouw. Die energie kan worden gebruikt voor de productie van elektriciteit en van waterstof. Elders liggen kansen voor waterkracht. We noemden al het gebruik van waterkracht voor kunstmestproductie in Angola en Zimbabwe;

  • ICT;

  • de toeristische sector.

Bij de ontwikkeling van al deze sectoren kunnen overheden en de African Development Bank een stimulerende rol spelen.

Samenvattend
  1. Ontwikkeling van de landbouw en agro-industrie is in de meeste SSA-landen een effectieve strategie voor economische ontwikkeling.

  2. Niet alle landbouwbedrijven kunnen in leven worden gehouden. Miljoenen bedrijven zijn te klein om economisch levensvatbaar te zijn. Voor de betrokken peasants is alternatieve werkgelegenheid nodig. Alleen al om die reden is economische ontwikkeling buiten de landbouw een conditio sine qua non.

  3. Overheden kunnen veel doen om de productiviteit van hun landbouw te bevorderen, maar de grote verschillen tussen landen in termen van agro-ecologie, agrarische ontwikkeling en aanwezigheid van energiebronnen en mijnbouw nopen tot maatwerk.

  4. Importheffingen op kunstmest moeten worden afgeschaft. Dat werd al afgesproken in 2006 op de topconferentie van regeringsleiders in Abuja, maar is door een derde van de Afrikaanse landen nog niet uitgevoerd. Landen met belangrijke energiebronnen (fossiel, waterkracht en zon) kunnen ook zelf meer kunstmest produceren.

  5. Tegelijk zouden alle landen het gebruik van kwalitatief goede organische stof actief moeten bevorderen.

  6. Verbetering van het transport, zowel infrastructuur als middelen, is van vitaal belang.

  7. Andere beleidsopties zijn onder meer investeren in bodemonderzoek, importheffingen op sommige landbouwproducten en versterking van de positie van vrouwen.


Noten:
1. Nigeria en Angola zijn grote exporteurs van olie, Nigeria ook van aardgas, en Zuid-Afrika van steenkool.
2. Promotion of Fertilizer Production, Cross-border Trade and Consumption in Africa. UN Economic Commission for Africa / African Development Bank Group, 2018.
3. https://www.africanews.com/2022/03/23/nigeria-launches-africa-s-largest-fertilizer-plant/
4. Het ging om het goedkope energieoverschot van een waterkrachtcentrale bij de Karibadam, waarmee waterstof werd geproduceerd als grondstof voor stikstofkunstmest. Toen dat overschot steeds verder slonk moest de kunstmestindustrie krimpen en overschakelen op geïmporteerde ammoniak. https://www.herald.co.zw/editorial-comment-revamped-fertiliser-industry-will-open-new-doors/
5. https://www.power-technology.com/news/sable-chemicals-and-tatanga-energy-to-construct-solar-energy-plant-in-zimbabwe/
6. Zie ook H. Breman e.a. From fed by the world to food security, met name paragraaf 3.2 en figuur 5.
Bij een lage bevolkingsdichtheid kan bevolkingsgroei dus voordelen hebben. Bij een hoge dichtheid gaan bij een snelle groei niet zelden de nadelen overheersen, zoals een hoog percentage economisch afhankelijke bevolkingsgroepen (kinderen en ouderen). Daarover later een ander artikel in deze reeks.
7. Ken Giller et al. (2021). Small farms and development in sub-Saharan Africa: Farming for food, for income or for lack of better options? Food Security https://doi.org/10.1007/s12571-021-01209-0
8. Ook de bijdrage van kleine bedrijven aan de wereldvoedselvoorziening wordt vaak overdreven, zelfs door de FAO, die hun bijdrage schat op 70%. Maar daarbij zijn small farms verward met family farms. https://ourworldindata.org/smallholder-food-production
9. Het Nobelprijs-winnende echtpaar Banerjee en Duflo pleitte in hun boek Good Economics for Hard Times (2019) voor een gedeeltelijk basisinkomen. Hun voorstel doet enigszins denken aan de Nederlandse AOW.
10. H. Breman et al., 2019. From fed by the world to food security. Accelerating agricultural development in Africa.
11. Stelling van ontwikkelingseconoom John Mellor.
12. Denkbaar is ook dat verhoging van het organische-stofgehalte in bodems geld kan opleveren in de internationale koolstofmarkt. Zie H. Breman, A. Gakou, A. Mando & M. Wopereis. Enhancing integrated soil fertility management through the carbon market to combat resource degradation in overpopulated sahelian countries. IFDC-Africa, 2004.

Dit artikel afdrukken