Voedsel ligt onder een vergrootglas. Sinds de wereldwijde voedselprijzencrises van 2007-8 en 2010 staat de vraag hoe een geschatte negen miljard mensen te voeden in het jaar 2050 hoog op de agenda van beleidsmakers, wetenschappers, consumenten en producenten. Het liefst willen we dat dat ook nog op een duurzame manier gebeurt, al lopen de meningen over wat een duurzaam voedselsysteem dan precies is nogal uiteen. Waar wél overeenstemming over lijkt te zijn is dat we op een meer integrale manier naar voedsel moeten kijken; een duurzaam en veerkrachtig voedselsysteem is niet enkel een kwestie van voldoende en stabiele productie, maar ook van het verminderen van milieulasten, gezondere diëten en het instant houden van de leefbaarheid van stad en platteland. Zo een breder perspectief vraagt om een ander type beleid. In plaats van verkokerd en incoherent beleid te voeren op het gebied van landbouw, milieu en volksgezondheid, is de uitdaging om synergiën te ontwikkelen tussen uiteenlopende beleidsinspanningen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) verwoordde dit in haar veelbesproken rapport uit 2014 als het inzetten van een transitie van landbouw- naar voedselbeleid. Op Europees niveau zijn vergelijkbare geluiden op te vangen; een groeiend aantal politieke en maatschappelijke stakeholders pleit voor een evolutie van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) naar een Gemeenschappelijk Voedselbeleid. Is dit nu eigenlijk een goed idee? En in hoeverre is zo’n transitie al ingezet? Tijdens mijn promotietraject als bestuurskundige aan de Wageningen Universiteit heb ik me met deze vragen bezig gehouden. Ik heb vooral gekeken naar de ontwikkelingen op Europees niveau en deel de twee interessantste conclusies van het proefschrift graag met u.

Dit voorbeeld laat zien dat ‘voedselzekerheid’ door politici en stakeholders vooral wordt gebruikt als een buzzword om bestaande belangen en beleid te legitimeren of juist te bekritiseren, en niet zozeer als beleidsprioriteit wordt beschouwd
Nauwelijks inzet naar integraal beleid
Allereerst toont het onderzoek aan dat een transitie naar een meer integraal Europees voedselbeleid nog amper is ingezet. Europese politici verwezen de afgelopen jaren weliswaar te pas en te onpas naar het belang van duurzame voedselzekerheid en versterkte beleidscoherentie, in uiteindelijke beleidsuitkomsten zien we daar maar weinig van terug. Om een voorbeeld te geven: hoewel de Europese Commissie voedselzekerheid tot het belangrijkste doel van het hervormde GLB bestempelde, werd er in de daadwerkelijke onderhandelingen met geen woord over gerept. Dit voorbeeld laat zien dat ‘voedselzekerheid’ door politici en stakeholders vooral wordt gebruikt als een buzzword om bestaande belangen en beleid te legitimeren of juist te bekritiseren, en niet zozeer als beleidsprioriteit wordt beschouwd.

Complexe beleidsrealiteit
Een tweede uitkomst van het proefschrift is dat een evolutie van GLB naar voedselbeleid wellicht ook niet de juiste weg voorwaarts is. Let wel, het is absoluut wenselijk dat de EU, en ook de Nederlandse overheid, een politieke visie ontwikkelen over hoe we de toekomst van ons voedselsysteem zien, maar los van zo’n voedselvisie zullen we toch ook een separaat landbouwbeleid nodig blijven hebben. Omdat landbouwbeleid ontzettend complex is en raakt aan de voorziening van allerlei publieke taken, is een zekere mate van regulering door gespecialiseerde beleidsmakers onmisbaar, al dan niet in dialoog met relevante stakeholders. Dit betekent niet dat de inhoud van het GLB niet kan veranderen; een overkoepelend voedselbeleid zou gebruikt kunnen worden om het GLB bijvoorbeeld meer richting inzet op innovatie, voedselveiligheid en –kwaliteit en regionale diversiteit te sturen. De uitdaging is dan vooral om sectoraal beleid onderling te coördineren en te laten bijdragen aan zo een overkoepelende voedselstrategie. Echter, het argument dat we het geheel zonder GLB af zouden kunnen ontkent de complexe beleidsrealiteit en is ietwat naïef.

Uiteindelijk zal de toekomst van het GLB en het uitbouwen van een geïntegreerd voedselbeleid vooral afhangen van de verdere ontwikkeling van het politieke krachtenveld
Eerst meer crises
Uiteindelijk zal de toekomst van het GLB en het uitbouwen van een geïntegreerd voedselbeleid vooral afhangen van de verdere ontwikkeling van het politieke krachtenveld. Staatssecretaris Van Dam lijkt niet ongevoelig voor de oproep om het huidige hokjesdenken in beleidsvoering op het gebied van voedsel te doorbreken en een meer holistische visie te ontwikkelen. De meeste van zijn Europese collega’s zijn echter nog lang niet zo ver. Wellicht zullen we eerst nog wat voedsel- en boerencrises moeten doorstaan voor de tijd rijp is om een ander voedselbeleid te voeren.

Zo goed mogelijk doormodderen
Foodlog vroeg Candel naar aanleiding van zijn proefschrift of hij zich mogelijk verwant voelt met de theorie van de managementtheoreticus Henry Mintzberg, die zegt dat beleid in een complexe organisaties een vorm van 'muddling through' (zo goed mogelijk doormodderen) is. Ook vroegen we Candel wat hij de EU en Den Haag zou adviseren.

Candel: "Het Europees voedsel(zekerheids)beleid wordt inderdaad gekenmerkt door een hoog muddling through-gehalte dat mogelijk wordt gemaakt door informele processen. Dat geldt overigens voor vrijwel alle complexe beleidsproblemen.

Dat landbouwbeleid zou dan wel kunnen bijdragen aan een overkoepelende voedselvisie. Beleidsinspanningen worden vaak gekenmerkt door een hoge mate van beleidsincoherentie
Mijn advies aan de EU-landbouwraad zou zijn: ontwikkel een holistische visie op hoe ons toekomstige voedselsysteem eruit moet zien en richt vervolgens het beleidsproces zo in dat er vanuit alle relevante beleidsterreinen (landbouw, handel, milieu, energie, gezondheid, etc.) aan deze visie wordt bijgedragen. Op dit moment ontbreekt zo’n visie. Er zijn wel geluiden dat het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid zich moet ontwikkelen in de richting van een voedselbeleid. Dat vind ik naïef omdat je toch altijd ook een landbouwbeleid zal moeten hebben als Europa. Dat landbouwbeleid zou dan wel kunnen bijdragen aan een overkoepelende voedselvisie. Beleidsinspanningen worden vaak gekenmerkt door een hoge mate van beleidsincoherentie. Klassiek voorbeeld: alle inspanningen op gebied voedselzekerheid in sub-Sahara Afrika worden grotendeels teniet gedaan door landbouw- en handelsbeleid. Of zo’n visie er ooit zal komen, is een andere vraag.

Hetzelfde advies geldt eigenlijk voor de Nederlandse overheid bij de ontwikkeling van de nationale voedselagenda in reactie op WRR-rapport: wat zijn je prioriteiten, wat kan de rijksoverheid sturen en wat kan beter op andere niveaus geregeld worden, welke sectoren moeten daarbij betrokken worden en welke beleidsinstrumenten wil je daarvoor inzetten? De Nederlandse overheid huivert bijvoorbeeld al bij het inzetten van ‘harde’ instrumenten zoals een sugar tax en zet liever in op convenanten en informatiecampagnes".


Het proefschrift is hier te downloaden.

De opinie van Jeroen Candel verscheen eerder in Boerderij.

Fotocredits: Hek, chuck4x5
Dit artikel afdrukken